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25/2018 - „In der Demokratie ist nichts alternativlos“
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Alt , 06:49
„In der Demokratie ist nichts alternativlos“

Die Politologin Tamara Ehs über den Kompromiss als Wesen der Demokratie, das partizipative Politikmodell Irlands und die Fiktion des einheitlichen Willens des Volkes.

| Das Gespräch führteMartin Tschiderer

Direkte und partizipative Demokratie gehören zu den Forschungsschwerpunkten der Politikwissenschaftlerin und Juristin Tamara Ehs. Ein Gespräch über den Unterschied zwischen den beiden Konzepten und die Instrumentalisierung von Referenden für die eigene Agenda.

DIE FURCHE: Frau Ehs, in einer Umfrage, die rund um den Jahrestag des „Anschlusses“ am 12. März veröffentlicht wurde, sprachen sich mehr als ein Viertel der Befragten für einen „starken Führer, der sich nicht um ein Parlament und Wahlen kümmern muss“ aus. Die Demokratie scheint für eine steigende Zahl von Menschen nicht mehr sakrosankt zu sein.
Tamara Ehs: Das Vertrauen in die Politik und vor allem in Politikerinnen und Politiker sinkt stetig. Jeden Oktober werden im Demokratiebefund die Zahlen einer Umfrage veröffentlicht. Der Aussage „Ich vertraue wenig bis gar nicht in die Politik“ stimmen inzwischen 80 Prozent zu. Fragt man nach dem Beruf des Politikers an sich, sind es sogar 89 Prozent. Nimmt dieses Vertrauen laufend ab, wird auch das repräsentative parlamentarische System an sich verhandelbar. Das System wird akzeptiert, wenn es Lösungen liefert. Bekommen die Menschen das Gefühl, dass Politiker ihren Job nicht gut machen und keine befriedigenden Lösungen anbieten, kommt schnell die Idee auf: Wenn die das nicht gescheit machen, nehmen wir’s halt selbst in die Hand.
DIE FURCHE: Kann der Ausbau direktdemokratischer Elemente dazu beitragen, das Vertrauen in die Demokratie wieder zu stärken?
Ehs: Alles steht und fällt mit der Frage, wie ernst Politiker es damit meinen. Wird ein Bürgerbeteiligungsverfahren oder eine Volksbefragung durchgeführt, das Ergebnis danach aber nicht umgesetzt, fühlen sich Bürgerinnen und Bürger gefoppt. Der Ärger ist dann meist größer, als wenn es die Befragung nicht gegeben hätte. Entscheidend ist, den Prozess transparent zu machen: Was sind die Strukturen dieses direktdemokratischen Elements? Ist die Befragung bindend? Wird die Meinung der Bürger auch umgesetzt, wenn es gegen die eigene Weltanschauung geht? Partizipative Maßnahmen sind dann gut, wenn es nicht nur um den Moment der Abstimmung geht, sondern um den gesamten Diskussionsprozess davor. Denn der ist das eigentlich Zentrale für die Demokratie. Will man sich nur ein imperatives Mandat für einen Gesetzesentwurf abholen, den man schon fertig in der Schublade hat, ist der Prozess zum Scheitern verurteilt. Dann sind wir bei Walter Benjamin, der sagte: Auf diese Art Politik zu machen, verhilft den Massen zu ihrem Ausdruck, aber nicht zu ihrem Recht.
DIE FURCHE: Wo sehen Sie denn die Ursachen steigender Demokratieverdrossenheit?
Ehs: Ich sehe keine Demokratie- und auch keine Politikverdrossenheit. Wenn, dann eher eine Politikerverdrossenheit. Sie richtet sich an die handelnden Personen, die im Wahlkampf etwas versprechen und sich vielleicht später nicht daran halten. Das Gefühl ist aber auch durch einen gewissen Beteiligungsstau entstanden. Denn in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten hörte man immer wieder: Es gebe „Sachzwänge“. Entscheidungen seien „alternativlos“. Wir bräuchten eine „marktkonforme Demokratie“. In der Demokratie ist aber nichts alternativlos.
DIE FURCHE: Wie viel hat eigentlich die von Viktor Orbán so bezeichnete „illiberale Demokratie“ für Sie mit einer Demokratie zu tun?
Ehs: Es gibt keine „illiberale Demokratie“. Das ist ein Widerspruch in sich. Diese Idee beruht auf einem verkürzten Demokratieverständnis, das sich nur darauf bezieht, in regelmäßigen Abständen an die Wahlurnen gerufen zu werden. Für die wissenschaftliche Definition reicht das aber nicht aus. Zu einer Demokratie gehören auch Liberalismus, der Rechtsstaat, Grund- und Menschenrechte. All das, was der deutsche Politikwissenschaftler Wolfgang Merkel als „eingebettete Demokratie“ bezeichnete. Sie ist eingebettet in ein Konglomerat aus Institutionen, die gewaltenteilend und -trennend arbeiten. Es gibt im Übrigen nicht nur keine illiberale, sondern auch keine autoritäre Demokratie. Denn eine Demokratie ist per definitionem Pluralismus. Hans Kelsen (der Schöpfer der österreichischen Verfassung, Anm.) sagte: Das Wesen der Demokratie ist der Kompromiss. Was Autokraten wie Orbán oder Erdo˘gan eint, ist ihre Kompromisslosigkeit.
DIE FURCHE: Die „direkte Demokratie“ geistert seit Monaten verstärkt durch heimische Debatten. Es gibt aber auch den Begriff der partizipativen Demokratie. Was unterscheidet die beiden Konzepte?
Ehs: Direkte Demokratie bedeutet – egal ob auf Gemeinde-, Landes- Bundes- oder EU-Ebene: Bürgerinnen und Bürger können den Prozess von der Initiierung eines Gesetzes bis zum Inkrafttreten mitbestimmen. Partizipative Demokratie setzt deutlich breiter an: Da gibt es Konzepte wie eine Bürgerversammlung und verschiedene beratende und konsultative Elemente. Sie ist auch eher eingebettet in die repräsentative Demokratie. Also keine Konkurrenz zu ihr, sondern eine Ergänzung, wo beide Ebenen ineinanderarbeiten. Die partizipative Demokratie halte ich daher auch für verträglicher mit einem meiner Ansicht nach nötigen Wiedererstarken des Parlamentarismus.
DIE FURCHE: Hierzulande wurde direkte Demokratie zuletzt mehrheitlich von Parteien rechts der Mitte forciert. „Partizipative Demokratie“ hat für manche dagegen eher den Anklang einer Idee der Linken. Sind die beiden Begriffe weltanschaulich verortbar?
Ehs: In den vergangenen Jahren gab es eine Vereinnahmung direkter Demokratie durch rechtsautoritäre Parteien. Das Thema wurde aber keineswegs nur von ihnen besetzt. 2011 haben etwa die Grünen einen Initiativantrag für eine Volksgesetzgebung nach Schweizer Vorbild eingebracht. Die FPÖ ist nachgezogen und die ÖVP hat von der JVP unter Sebastian Kurz das „Demokratie neu“-Konzept erstellen lassen. Beim Demokratiepaket 2013 ist dann auch die SPÖ mitgegangen. Das Schweizer Modell wird aber heute gerade von jenen in die Debatte eingebracht, die sich die SVP Christoph Blochers als Vorbild nehmen. Er hat es geschafft, das System für seine eigene Agenda zu instrumentalisieren. Das Schweizer Modell ist allerdings nach politikwissenschaftlicher Definition nur eine „halbdirekte Demokratie“. Direktdemokratische Elemente sind dort eingebettet in ein starkes repräsentatives System einer Konkordanzdemokratie: Alle großen Parteien sind in der Regierung vertreten und stellen einzelne Minister. Und: In langjährigen Studien sehen wir, dass nur gegen rund sieben Prozent aller Schweizer Bundesgesetze das Vetoreferendum ergriffen wurde. In den vergangenen 127 Jahren seit Einführung dieses Instruments wurden von den 206 durchgeführten Volksinitiativen nur 22 angenommen. Die Bevölkerung greift in der Schweiz nur dann ein, wenn der Gesetzgeber eine Idee nicht im ohnehin sehr deliberativen Verfahren vorab aufnimmt.
DIE FURCHE: Gerade für die FPÖ, die einen Ausbau der direkten Demokratie besonders forciert, gilt die Schweiz stets als Vorbild. Aber lassen sich die Schweizer Gegebenheiten mit einer völlig anderen Verfassungs- wie politischen Tradition auf Österreich übertragen?
Ehs: Vorarlberg hat 1999 die Volksgesetzgebung in die Landesverfassung geschrieben; dass also neben dem Landtag auch die Bevölkerung ein Gesetz initiieren und bis zur Gesetzeskraft durchbringen kann. Der Verfassungsgerichtshof hat das bald darauf beantwortet: In Österreich ist das nicht möglich, weil es dem repräsentativen Demokratieverständnis der Bundesverfassung widerspricht. Wollte man diese Art von Gesetzgebung einführen, ginge das also nur mit Zweidrittelmehrheit im Nationalrat und einer Volksabstimmung. Denn ein Grundsatz der Verfassung müsste geändert werden. Wichtig ist auch, sich genau anzuschauen, was in Artikel 1 der Bundesverfassung steht. Verschiedene Demokratieinitiativen zitieren ihn immer wieder mit „Das Recht geht vom Volk aus.“ Das steht dort allerdings nirgends. Der Artikel lautet: „Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volk aus.“ Das bedeutet: Das Recht der Republik geht vom Volk aus, also das Recht der Institutionen in ihrem Zusammenspiel. Kelsen hat gesagt: Souverän ist nicht das Volk; sondern die Republik, die Staatsordnung als solche. Das Volk und dessen einheitlicher Wille sind bloß Fiktion.
DIE FURCHE: Eine direktere Einbindung der Bevölkerung in politische Prozesse könnte positive Effekte auf demokratisches Bewusstsein und Engagement haben. Dem gegenüber steht die Gefahr, dass gerade populistische Parteien vor Volksabstimmungen Kampagnen fahren, um den Entscheid für eigene Interessen zu missbrauchen. Gibt es da Gegenmittel?
Ehs: Es braucht Instrumente und Maßnahmen, die Zeit lassen. In der Schweiz hat man etwa zum Einbringen der nötigen 100.000 Unterstützungserklärungen für ein Referendum 18 Monate Zeit. Vor Abstimmungen wird dort auch eine dicke Broschüre verschickt, die die Bevölkerung neutral über Details des Abstimmungsthemas informiert. Ich plädiere zudem für die Einrichtung eines Demokratiebüros. Einer Art Clearing-Stelle, die für Bürger Informationen aufbereitet, und beim Parlament angesiedelt sein könnte. Einzelne Bürgerinitiativen könnten dort ihre Ideen einbringen. Dann bringt etwa die Stadt Wien oder die Republik Österreich die ihren ein. Dazu braucht es dann noch unabhängige Experten, also eine dritte, vielleicht auch vierte oder fünfte Stimme, die aufschlüsselt: Was ist der Status quo? Was wären zu erwartende Konsequenzen dieser oder jener Entscheidung? Was würde das Ganze kosten?
DIE FURCHE: Eine weltweite Besonderheit ist das irische Modell der partizipativen Demokratie. Wie funktioniert es?
Ehs: Irland hat eine Bürgerversammlung eingeführt, die auf die Athener Demokratie zurückgeht: Alle männlichen Bürger hatten die Pflicht, ein politisches Amt zu übernehmen, das rotierte. Die Ämter wurden zugelost, was einerseits verhindern sollte, dass Menschen sich wegen Eigeninteressen für ein Amt bewerben; andererseits gewährleisten, dass die Bevölkerung möglichst repräsentativ abgebildet wird. Denn ruft man Freiwillige zur Teilnahme an politischen Ämtern auf, melden sich auch heute Männer deutlich häufiger als Frauen, Pensionisten öfter als Erwerbstätige und so weiter. Irland hat diese Idee vor einigen Jahren aufgenommen: 99 Bürgerinnen und Bürger werden in eine Bürgerversammlung gelost, dazu gibt es eine Vorsitzende. Die 99 Gelosten kommen im Abstand von vier bis fünf Wochen für ein Wochenende zusammen. Nachdem das Thema vorgestellt und eine erste Runde von Meinungen eingeholt wurde, sprechen Expertinnen und Experten dazu. Beim Thema Abtreibung waren das etwa jüngst Geistliche genauso wie Ärztinnen; Frauen, die abgetrieben und solche, die nicht abgetrieben haben. Dadurch soll der Schritt von der „raw opinion“ zur „informed opinion“, vom Bauchgefühl zur informierten Meinung ermöglicht werden. Viele hat überrascht, dass beim irischen Abtreibungsverbot so liberal abgestimmt wurde. Das hatte viel damit zu tun, dass man direkt mit Menschen in Kontakt kommen und sie zum Beispiel fragen kann: Warum hast du abgetrieben? Das befördert die für die demokratische Gesellschaft so notwendige Solidarität.
DIE FURCHE: Wie steht das, was in der Bürgerversammlung besprochen wird, mit dem Rest der Bevölkerung in Verbindung?
Ehs: Zum Schluss des Prozesses wird in der Bürgerversammlung abgestimmt. Das Ergebnis wird ans Parlament weitergeleitet. Es ist für dieses nicht bindend, denn Irland ist wie Österreich eine repräsentative Demokratie. Und was bei einer Abstimmung von 99 Personen herauskommt, ist natürlich weniger demokratisch legitimiert als ein Parlament, das Millionen von Iren gewählt haben. Das Parlament hat aber klargemacht, dass es die Empfehlung der Bürgerversammlung ernst nimmt und in seine politischen Beratungen einbringt. Beim Abtreibungsverbot hat das Parlament dann eine allgemeine Volksabstimmung zum Thema eingeleitet. Im Abstimmungsbüchlein, das mit dem Stimmzettel an die Wähler geschickt wird, sind die Empfehlungen der Bürgerversammlung enthalten.

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