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Der überlastete Gesetzgeber

Die unerfreulichen Debatten über die Amnestie für ehemalige belastete Nationalsozialisten und die Entschädigungsgesetze lenkten die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit in verstärktem Maße auf die Gesetzgebung. Die Vorgänge haben mit aller Deutlichkeit gezeigt, daß wir ein besetztes Land und in unserer Gesetzgebung nicht frei sind. Diese Feststellung darf uns aber nicht dazu verleiten, die erheblichen Mängel unserer eigenen Gesetzgebungsmaschinerie zu übersehen.

Das Parlament hat seine Sommersession beendet. Dem letzten Parlamentsbericht war zu entnehmen, daß zum Beispiel der Bundestag in seiner letzten Sitzung am 25. Juli 1952 35 Gesetzesvorlagen verabschiedet hat. Noch augenfälliger wird die enorme „Produktivität" des Gesetzgebers, wenn man das Bundesgesetzblatt 1951 zur Hand nimmt und feststellen kann, daß es 1476 Druckseiten umfaßt. Man vergegenwärtige sich 1476 Seiten neuer Gesetze im Kleindruck. Quantitativ sicherlich eine enorme Leistung ...

Von berufenenen juristischen Seiten wird seit Jahr uxfe Tag auf die Mängel und Gefahren unserer hypertrophen Gesetzgebung verwiesen. Vor allem der Nestor der österreichischen Rechtspflege, Prof. Heinrich Klang, ist immer wieder bemüht, dem Gesetzgeber die Fehler und Mängel dieses Systems vorzuhalten, aber bisher vergeblich. Durch die Überproduktion an Gesetzen leidet zwangsläufig die Gesetzestechnik. Mangelnde sprachliche Formulierung, fehlende Systematik, ständige Zitierungen und Verweisungen auf andere Gesetzesstellen und zahlreiche Novellierungen machen die Gesetze schwer verständlich und unübersichtlich. Es ist heute soweit, daß auch die einfachste Rechtsfrage, zum Beispiel die Mietzinsbildung in einem Wohnhaus, nicht ohne Zuziehung eines „Sachverständigen" und auch dann nur nach dem Wälzen riesiger Bände und einem Quellenstudium wie in der Geschichtsforschung geklärt werden kann. Von einer einfachen, dem Volke verständlichen Gesetzgebung ist nicht mehr die Rede.

Dem Nationalrat trifft hiebei nur zum geringen Teil die Schuld. Die Abgeordneten zum Nationalrat, die auch mit anderen Aufgaben als rein gesetzgeberischen befaßt sind, sind unmöglich in der Lage, bei der Unzahl der ihnen vorliegenden Gesetzesvorlagen diese gewissenhaft zu prüfen und zu bearbeiten. Die eigentliche legistische Arbeit ist daher auf Ministerialsekretäre und Kammer-, Gewerkschafts- und ähnliche Beamte über- gegangen; sie bereiten Entwürfe vor, die dann — abgesehen von politischen Kompromissen — meist unverändert Gesetz werden. Hiezu kommt aber noch, daß auch diese Stellen unter ständiger Zeitnot arbeiten. Die Lösung schwieriger Probleme wird immer wieder in Koalitionsverhandlungen hinausgezögert. Eine in letzter Minute erfolgte Einigung muß dann in kürzester Zeit von den erwähnten Beamten formuliert und in noch kürzerer Zeit durch das Parlament gepeitscht werden, wodurch die obenauf gezeigten Fehler fast unvermeidlich werden. Eine Besserung dieser Situation kann nur dann eintreten, wenn sich der Gesetzgeber selbst auf wirklich wesentliche Fragen beschränkt, diese sorgfältig vorbereitet, und wenn endlich davon abgegangen wird, daß jede aus den Aspekten der jeweiligen Tagespolitik, aus Koalitionsschwierigkeiten oder aus Konflikten der mächtigen wirtschaftlichen Interessenvertretungen notwendig erscheinende Kompromißlösung auch schon sofort zum Gesetz gemacht wird. Das Parlament muß aufhören, zu einer großen Abstimmungsmaschine für außerhalb seiner Sphären bindend getroffene Vereinbarungen degradiert zu werden.

Die Folgen dieser Praxis sind aber nicht nur, und dies wird in der Öffentlichkeit oft übersehen, die eingangs zitierte Unverständlichkeit der Gesetzessprache und eine Unzahl gesetzlicher Regelungen für unwichtige Fragen. Auch die damit verbundene Überlastung des Verwaltungsapparates an Stelle der Verwaltungsreform ist nicht der größte Schaden. Die Folgen gehen viel tiefer. Sie stellen eine eminente Bedrohung unserer gesamten Rechtsordnung dar: um kleinliche Kompromisse zu ermöglichen, um wirtschaftliche Interessen bestimmter Gruppen durchzusetzen, oft wegen bloßer Zeitnot und Flüchtigkeit, überschreitet der Gesetzgeber die ihm durch die Verfassung und durch die Grundsätze unserer abendländischen Staatsauffassung gesetzten Grenzen. Der seit Montesquieu unantastbare Grundsatz der Trennung von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung wird verwischt. Die Rückwirkung von Gesetzen, eine vielleicht in Ausnahmsfällen und auch dann nur sehr bedingt zu vertretende Maßnahme, ist zur Selbstverständlichkeit geworden, die beinahe niemand mehr auffällt. Es liegt doch zum Beispiel sicherlich kein zwingender Grund vor, wie dies im Juli 1952 geschah, daß die Bestimmungen über die Gebührennovelle 1952 sowie die Neuregelung der Einheitswerte und der Erbschaftssteuer mit rückwirkender Kraft ausgestattet wurden, nur weil der Nationalrat befürchtete, eine sich selbst gesetzte Frist nicht einhalten zu können.

Die Unverletzlichkeit des Eigentums wird nicht respektiert: die Bestimmungen für die Entschädigung der Eigentümer, wie sie in den Verstaatlichungsgesetzen verheißen wurden, sind bis heute nicht ergangen. Anläßlich der Mietenregelung im Herbst 1951 war man auf Grund einer Parteienvereinbarung im Innenministerium sogar der Meinung, daß eine bloße Verordnung auf Grund des Preisregelungsgesetzes die Vorschriften über die Zinsverwendung des Mietengesetzes, die eine wesentliche Einschränkung des Eigentumsrechtes darstellen, auch auf Liegenschaften ausdehnen könne, die dem Mietengesetz nicht unterliegen. Der Verfassunggerichtshof hat diese Verordnung, die einen Eingriff der Verwaltung in die Gesetzgebung darstellt, inzwischen als verfassungswidrig aufgehoben.

Die Überlastung des Verwaltungsgerichtshofes und die häufigen Aufhebungen von Gesetzen und Verordnungen durch den Verfassungsgerichtshof sind ein weiterer Beweis dafür, daß unsere Gesetzgebung nicht so funktioniert, wie sie sollte.

Zwei weitere Beispiele: Die Angestellten der alten Arbeiterkammern hatten gegen die nach 1945 wiedef gebildeten Arbeiterkammern Gehalts- und Pensionsansprüche geltend gemacht. Diese waren in letzter Instanz vom Obersten Gerichtshof rechtskräftig zugesprochen worden.

In Form eines „Rückgabeanspruchsgesetzes" wurde nach einer Einigung mit den Handelskammern, die in diesem Fall analoge Interessen hatten, der Versuch unternommen, die rechtskräftige Entscheidung durch nachträglich beschlossene gesetzliche Bestimmungen aufzuheben. Den Nationalrat hatte dieser Gesetzentwurf bereits passiert, erst im Bundestag wurde die Vorlage zu Fall gebracht. Der Nationalrat hat sich also über Wunsch einer Interessengruppe nachträglich ganz konkret in die Rechtsprechung der Obersten Gerichte eingemischt. Ähnliche Elemente enthält die Lex Starhemberg. Auch die Empörung der Sozialisten über die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes, welche Teile des Außenhandelsverkehrsgesetzes aufgehoben hat, zeigt in gleicher Weise mangelnden Respekt vor der unabhängigen Rechtsprechung sogar der Obersten Gerichtshöfe.

Die Gesetzesvorlage über die Belaste- tenamnestie enthält in den Verfahrens-Vorschriften des § 11 ein neues Beispiel flüchtiger Gesetzgebung:

In vielen Amnestie- und Tilgungs- gesetzen war der Grundsatz verankert, .daß, wenn Staatsanwalt und Vorsitzender des zur Entscheidung berufenen Senats einverständlich der Meinung waren, daß die Tilgung oder Amnestie anzuwenden sei, es hierüber keiner Beschlußfassung des Senats bedarf. Im alten Tilgungsgesetz ist dies klar formuliert: Sind der Vorsitzende und der Staatsanwalt übereinstimmend der Meinung, daß die Tilgung zu gewähren sei, so bedarf es keiner Beschlußfassung im Senat.“ Dies entsprach auch durchaus dem Grundsatz unseres Strafprozeßrechtes, daß eine Strafverfolgung nur über Antrag des Staatsanwaltes zu führen ist.

In die Amnestie 1950 ist diese Bestimmung übernommen, aber so formuliert: .Im Verfahren vor den Gerichtshöfen bedarf es keiner Beschlußfassung des Senats, wenn der Vorsitzende und der Staatsanwalt über die Anwendung und das Ausmaß der zu gewährenden Begünstgung übereinstimmen.“ Diese Formulierung ist bereits anfechtbar, weil sie nach ihrem Wortlaut die Beschlußfassung durch den Senat auch dann ausschließt, wenn Staatsanwalt und Vorsitzender übereinstimmend nur ein geringeres Ausmaß der möglichen Begünstigungen anwenden wollen. Hier wird der' Staatsanwalt plötzlich durch eine mangelnde Formulierung zum Richter.

Das Tilgungsgesetz 1951 bringt wieder eine klare Formulierung, daß der Senat nur dort nicht zu hören ist, wo zugunsten des Betreffenden entschieden wird. In der Belastetenamnestie, bei welcher aber nicht über die Frage, ob zu tilgen oder nicht zu tilgen ist, sondern unter Umständen über komplizierte vermögensrechtliche Bestimmungen zu entscheiden sein wird, ist trotzdem wieder die anfechtbare Textierung aus der Amnestie 1950 genau übernommen. Bei wörtlicher Anwendung dieser Bestimmungen würde der Staatsanwalt, wenn er mit dem Vorsitzenden übereinstimmt, tatsächlich zum Richter werden und gegen die Mehrheit der Berufsrichter des Senats auch zum Nachteil des Betreffenden entscheiden können. Ein Zustand, der unserer Rechtsordnung widerspricht. Auf die Gefahren dieser Regelung wurde übrigens schon in der letzten Nummer der „Furche mit Nachdruck hingewiesen.

Der einzelne Staatsbürger sieht sich heute infolge solcher Mängel unserer Gesetzgebung einer Unzahl von Normen gegenüber, die er nicht überblickt und nicht versteht. Die Mißachtung der Grundrechte, Ausnahmegesetzgebungen aller Art und die häufigen Eingriffe von Gesetzgebung und Verwaltung in die Rechtsprechung tim ein übriges, um das Vertrauen des Bürgers in unsere Rechtsordnung zu erschüttern. Hiemit wird aber einer der Grundpfeiler unseres demokratischen Lebens gefährdet.

Hiezu kommt ein Zweites: Voraussetzung des gedeihlichen Funktionierens eines demokratischen Staatswesens ist es, daß sich alle am öffentlichen Leben Teilhabenden an die selbst gesetzten „Spielregeln“ an Verfassung, Grundrechte, Gewaltentrennung halten. Weicht aber der Gesetzgeber selbst von diesen Grundsätzen, deren Einhaltung zu gewährleisten er doch vor allem berufen ist, ab, so wird damit, wenn auch zunächst vielleicht nur in Kleinigkeiten, der Boden demokratischer Rechtsstaat- lichkedt verlassen und es werden die ersten Schritte in Richtung der Staats- omnipotenz totalitärer Regierungssysteme getan: Davor kann nie genug gewarnt werden!

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