Die Explosion der Ballungsräume

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Das Umfeld der Städte verändert sich in rasantem Tempo. Siedlungen und Einkaufszentren schießen aus dem Boden, während in den Stadtzentren die Läden schließen. Versagt die Raumordnungspolitik?

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Das Umfeld der Städte verändert sich in rasantem Tempo. Siedlungen und Einkaufszentren schießen aus dem Boden, während in den Stadtzentren die Läden schließen. Versagt die Raumordnungspolitik?

Wenn wir die unmittelbar sichtbaren Auswirkungen dieser Veränderungen beschreiben, dann erkennen wir - europaweit - folgende Auffälligkeiten: Vor allem in den großen Ballungsräumen, aber auch im Umkreis "ländlicher" Mittelpunktsiedlungen stimmen die funktionalen Siedlungsgrenzen nicht oder nicht mehr mit den administrativen Siedlungsgrenzen überein.

Funktionen höchster Zentralität, die man eigentlich in der Kernstadt erwarten würde, haben ihren Standort in einer Umlandgemeinde. Dabei nimmt der Trend zu Megastrukturen mit extrem großen Einzugsbereichen immer mehr zu - Einkaufszentren, Fachmarktagglomerationen, Megaplex-Kinos und Entertainmentfabriken führen zu grundlegenden Änderungen zentralörtlicher Systeme.

Ein erheblicher Teil der in der Kernstadt Beschäftigten wohnt in auch weiter entfernten Umlandgemeinden. Es sind neue, sehr komplexe Siedlungssysteme entstanden, die wir als "Ballungsräume" oder "Zentralräume" bezeichnen.

Komplementär dazu können wir ein weiteres Symptom beobachten: die "Krise der Zentren". In den Kernstädten großer Ballungsräume war diese Krise bereits in den siebziger Jahren absehbar. Sie äußert sich heute in erheblichen Defiziten bei der Nahversorgung mit Lebensmitteln und anderen Gütern des täglichen Bedarfs und vor allem in einem generellen "Verlust der Mitte", der auch in einem Ausdünnen von Freizeitfunktionen erkennbar ist.

Der Einzelhandel, aber auch der Dienstleistungsbereich in den Hauptgeschäftszentren ist mit größten Schwierigkeiten konfrontiert. Man kann beobachten, daß zahlreiche Betriebe schließen beziehungsweise die Innenstädte verlassen, was natürlich auch zu einer Reduktion der Branchenvielfalt führt.

Gezwungen, das Auto zu verwenden Gleichzeitig erfahren die Städte auch eine Bevölkerungs-und eine Finanzkrise. Die Wohnfunktion wird zunehmend verdrängt, und es kommt zu einer Umstrukturierung der demographischen und sozialen Zusammensetzung der Bevölkerung. In den Kernstädten steigt der Anteil älterer Menschen, der Anteil der Einpersonenhaushalte und der Anteil sozial schwächerer Schichten überproportional an.

Die Umlandgebiete erfahren ebenfalls seit mehreren Jahrzehnten eine massive Überprägung. Sie weisen eine zum Teil extrem hohe Bevölkerungszunahme auf, wodurch gewachsene soziale Strukturen grundlegend verändert wurden. Das Bevölkerungswachstum ist dabei oft in der Fläche wirksam und führt in vielen Fällen zu einer flächenhaft gestreuten Verteilung der Wohnfunktion.

Diese mangelnde Konzentration des Wohnens verursacht einen Zwang zum motorisierten Individualverkehr und führt auch im Umland - wegen der zu geringen Dichte der Nachfrager - zu erheblichen Problemen bei der Nahversorgung. In den peripheren Gebieten ist sogar der ohnehin bescheidene Bestand an Infrastruktureinrichtungen ernsthaft gefährdet.

Regionale Disparitäten, Ungleichheiten der Lebenschancen, verschärfen sich. In der Peripherie, in den Randlagen der Ballungsräume und in den Kernstädten selbst verstärkt sich das Problem einer Erhaltung von differenzierten Arbeitsplätzen. Unerwartete Betriebsauflassungen oder Arbeitsplatzreduktionen stürzen ganze Regionen in eine soziale Krise. Der Druck auf die Ökosysteme steigt dabei weiter an und wird durch die Zersiedelungstendenzen und die wachsenden Probleme der Agrarwirtschaft noch intensiviert.

Diese nur beispielhaft aufgelisteten Symptome demonstrieren natürlich auch, daß unsere Raumordnungssysteme trotz durchaus ambitionierter Bemühungen immer weniger in der Lage zu sein scheinen, die funktionale Gestaltung unserer Lebensräume zu gewährleisten. Handelt es sich hier um ein Systemversagen, um die Krise einer Institution oder einer Profession? Haben die Raumplaner ihre Hausaufgaben nicht ordentlich gemacht oder liegt der politische Vollzug der Raumordnung im argen?

Ich möchte die These vertreten, daß die aktuelle und höchst evidente Krise unserer Raumordnung in Wahrheit durch eine fundamentale Veränderung der sozioökonomischen Rahmenbedingungen verursacht wird, die weit außerhalb der Einflußmöglichkeit nationalstaatlicher Steuerungsinstrumente liegt.

Wir können etwa seit Anfang der siebziger Jahre den Beginn eines tiefgreifenden Umbaus unserer Wirtschafts-und Sozialsysteme beobachten, der sich in den letzten Jahren dramatisch beschleunigt hat. Es entstand ein grundlegend neues sozioökonomische System, das im wissenschaftlichen Fachchinesisch als "postfordistische Formation" bezeichnet wird.

Ein wichtiges Merkmal des neuen Systems ist die endgültig vollzogene Globalisierung der Wirtschaft. Das Wettbewerbsklima wird zunehmend rauher. Es ist durch extreme Modernisierungs- und Rationalisierungszwänge gekennzeichnet. Der Kampf der Großen um die Marktherrschaft nimmt Formen an, welche für die Kleinen letale Folgen haben können.

Das klassische Planungssystem gerät in ernsthafte Schwierigkeiten. Mit dem Bedeutungsverlust der monopolistisch agierenden institutionellen Träger der Regulation wird das Paradigma der "Planung von oben" ausgehöhlt und zunehmend durch das neue Paradigma einer "Planung von unten" ergänzt. Die traditionellen Instrumente der Planung sind immer weniger geeignet, die sich neu entfaltenden postfordistischen Standortprozesse in den Griff zu bekommen.

Einerseits werden die neuen Standortstrukturen globalökonomisch gesteuert. Sie erhalten eine durch den globalen Wettbewerb bedingte Eigendynamik, die durch extreme Rationalisierungs- und Modernisierungszwänge verursacht ist. Die Instrumente, die dem Staat hier zur Gegensteuerung zur Verfügung stehen, werden immer wirkungsloser. Demgegenüber nimmt die Macht und Durchsetzungsfähigkeit einzelner ökonomischer Akteure auf Grund der Konzentrationsprozesse enorm zu.

Besonders erschwerend ist für die Raumplanung das Faktum, daß im Regulationsprozeß nun neue Akteure auftreten, die sich einfach nicht an die alten Spielregeln halten. Weil auch die Zahl der Akteure und damit die Differenz der Interessenlagen steigt, wird es immer schwieriger, zu praktikablen Ergebnissen des Aushandelns zu gelangen.

Planung scheitert am Konzentrationsdruck Zu den neuen Akteuren zählt die Europäische Union. Viele ihrer Direktiven und vor allem ihrer Förderprogramme sind direkt oder indirekt für Standortsysteme und damit für die Raumordnung relevant. Durch die EU werden sowohl die Verfahren als auch die Zielsetzungen des Planungssystems massiv beeinflußt.

Ein weiteres Problem ist die geringe Reaktionsgeschwindigkeit des klassischen Planungssystems. Bis ein Landesentwicklungsprogramm, ein Regionalprogramm oder auch nur die örtliche Planung in den üblichen streng formalisierten Verfahren endlich ausgehandelt ist - das dauert in der Regel mehrere Jahre - haben sich die Rahmenbedingungen oft schon so dramatisch verändert, daß die Planungsprodukte mit dem Inkrafttreten bereits obsolet geworden sind.

Das letztlich zentrale Problem besteht darin, daß die klassische Raumplanung eine "Verhinderungs- und Ermöglichungsplanung" ist. Sie kann auch mit ihrer schärfsten Waffe, der parzellengenauen Flächenwidmungsplanung, bedauerlicherweise nicht sicherstellen, daß am vorgesehenen Standort tatsächlich auch die gewünschte Nutzung implementiert wird. Sie kann dem Verfügungsberechtigten einer Grundstücksparzelle nur vorgeben, daß eine bestimmte Nutzungsart verboten oder möglich ist. Sie kann aber nicht mit Sicherheit bewirken, daß die nach dem Plan und seinen Zielsetzungen erforderliche spezifische Nutzung auch tatsächlich und in der erforderlichen Zeit realisiert wird.

Kurz zusammengefaßt lautet die Diagnose: Der Druck des globalen Wettbewerbs, in dem der shareholder-value zur obersten ökonomischen Maxime wird, zwingt die Wirtschaft zu einer verschärften Konzentration und Ballung der Kräfte. Demgegenüber werden die Durchgriffsmöglichkeiten von Staat und Verwaltung zunehmend zurückgedrängt. In dieser Situation muß das Planungssystem in seiner bestehenden Struktur und Funktionalität immer häufiger scheitern. Wie könnte nun eine zeitgemäße Therapie für unser Raumordnungssystem aussehen? Die erste und entscheidende Voraussetzung einer Anpassung an die neuen Rahmenbedingungen ist wohl darin zu sehen, daß es zu einer erheblichen politischen Aufwertung und Kompetenzausweitung der Raumplanung kommen muß. Raumordnungsressorts sollten eigentlich als Stabsstellen der Regierungen oder als "Zukunftsministerien" konzipiert werden.

Dazu müßte die Raumordnung aber ihr Stigma als "Verhinderungsinstitution" ablegen. Das bestehende System der Ordnungs-, Anpassungs- und Auffangsplanung sollte ein starkes Gegengewicht durch eine aktiv gestaltende Entwicklungsplanung erhalten.

Der Autor ist Professor am Institut für Geographie und Angewandte Geoinformatik der Universität Salzburg, ein Beitrag ein Auszug aus einem Referat bei der Raumordnungs-Enquete im März 1999.

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