Der Parlamentarismus hat an Bedeutung gewonnen und ist lebendiger geworden, meint Politikwissenschafter Wolfgang C. Müller im furche-Gespräch.
die furche: Die zentrale Frage Ihrer mehrjährigen Forschungsarbeit lautete: Was tun Abgeordnete? Welches Ergebnis war das Überraschendste?
Wolfgang Müller: Eine der auch von Parlamentskennern immer wieder vorgebrachten Grundannahmen war: Es gibt den typischen Wahlkreisabgeordneten und den typischen Parlamentsabgeordneten. Aus den von uns erhobenen Daten kann man diese Unterscheidung zwar auch herauslesen, aber nicht so deutlich, wie das bislang gemacht wurde. Wahlkreisabgeordnete sind nicht nur in ihrem Wahlkreis aktiv, und keineswegs lassen jene Abgeordneten, die man als Stützen der parlamentarischen Arbeit bezeichnen würde, die Wahlkreisarbeit durch andere besorgen. Das ist heute einfach nicht mehr möglich. Alle müssen mit gewissen Abstufungen alles machen.
die furche: Wie kommen die Parteien zu ihren Abgeordneten?
Müller: Der Großteil der Abgeordneten profiliert sich in anderen Parteitätigkeiten. Dann kommen sie auf die Wahllisten, rücken auf diesen weiter nach vorne und irgendwann werden sie gewählt. Sind sie im Parlament, stellen viele fest, dass das, was sie ins Parlament gebracht hat - ihre Tätigkeit in einem bestimmten Politikbereich - dort schon von anderen besetzt ist. Ein führender Politiker hat das ungefähr so formuliert: Je schneller die Abgeordneten begreifen, dass sie im Parlament zuerst wahrscheinlich einmal etwas Neues machen müssen, dass sie sich im Parlament spezialisieren müssen, desto besser ist es für sie und ihre Fraktion.
die furche: Welche Rolle spielen heute Quereinsteiger, Abgeordnete, die nicht die klassische Parteikarriere durchlaufen?
Müller: Die meisten Abgeordneten kommen nach wie vor aufgrund des Vertrauens, das ihre Partei in sie setzt, in das Parlament. Wichtig ist, dass der Kandidat im Wahlkampf und im Wahlkreis herzeigbar ist. Nur ein kleinerer Teil der Abgeordneten wird ins Parlament gebracht, weil die Parteien einen gewissen Politikbereich abdecken möchten und dafür jemanden mit bestimmten Qualifikationen, vielleicht auch mit einem bereits bekannten Namen brauchen. Diese Quereinsteiger gibt es, und es gibt sie heute mehr als vor zwanzig Jahren. Aber in Summe betrachtet ist diese Gruppe doch weitaus die kleinere.
die furche: Was kann ein einzelner Abgeordneter überhaupt erreichen?
Müller: Der einzelne Abgeordnete ist nicht ohne Einfluss im Parlament. Man darf nur keine Illusionen haben. Wenn man glaubt, man reißt jetzt die Welt nieder, weil man im Nationalrat sitzt, ist das sicher falsch. Man ist einer oder eine von vielen. Den Einfluss kann man aber in bestimmten Bereichen durch die Mechanismen der Spezialisierung und des Gewinnens von Vertrauen bei den Abgeordnetenkollegen sehr stark erhöhen.
die furche: Spezialisierung bedeutet demnach, mehr Einfluss zu haben?
Müller: 183 Abgeordnete gibt es. Von diesen sind aber keineswegs alle auf dasselbe spezialisiert. Es gibt Politikbereiche, wo sich verhältnismäßig wenige genau auskennen. Der große Rest hört auf die Meinung der Parteifreunde. Damit verteilt sich innerhalb eines Bereiches der Einfluss schon einmal sehr unproportional auf die Spezialisten und die Nicht-Spezialisten. Und wenn man einmal in eine höhere Position kommt, zum Beispiel Bereichssprecher wird, gewinnt man wieder sehr viel mehr an Einfluss.
die furche: Oft wird der Vorwurf laut, die Abgeordneten seien nur Erfüllungsgehilfen der Regierung.
Müller: Natürlich, bei der konkreten Ausgestaltung der Politik, hat die Regierung einen großen Gestaltungsvorteil. Aber die Bereichssprecher aus dem Parlament sind durchwegs sehr einbezogen. Das trifft insbesondere auf jene Abgeordnete aus den Regierungsparteien zu, die in jenen Politikfeldern tätig sind, in denen ihre Partei nicht den Minister stellt. Alle wichtigen Gesetze kommen so zu Stande: Der Ressortminister führt mit dem zuständigen Parlamentarier der Koalitionspartei Verhandlungen, und die beiden versuchen auf eine gemeinsame Linie zu kommen.
die furche: Wie würden Sie das Verhältnis des einzelnen Parlamentariers zu seiner eigenen Fraktion beschreiben?
Müller: Man muss das immer als ein Geben und Nehmen sehen. Jedem Abgeordneten sind bestimmte Dinge sehr wichtig. Wenn jedoch ein Abgeordneter verlangt, dass ihn die Partei bei für ihn wichtigen Dingen unterstützt, er in anderen Fragen jedoch tut, was er will, wird es zwangsläufig zu Schwierigkeiten kommen. Es gibt für die Abgeordneten Anreize, sich konform mit der Parteilinie zu verhalten. Dazu gehört nicht nur die eigene Karriere. Ganz wesentlich ist das Wissen darum, dass wenn Abgeordnete der Parteilinie folgen, sie letztlich mehr von ihren eigenen Politikvorstellungen umsetzen können, als wenn sie sich ständig dissent verhalten würden.
die furche: Wäre die stärkere Betonung des Vorzugsstimmen- bzw. Persönlichkeitswahlrechts eine Möglichkeit für Abgeordnete, sich von ihrer Partei etwas freizuspielen?
Müller: Alle Möglichkeiten im Wahlrecht, wo die Abgeordneten von ihren Parteien unabhängiger werden, vergrößern deren Handlungsspielraum im Parlament. Umgekehrt vergrößern sich aber dann die Abhängigkeiten der Abgeordneten von der Wählerschaft. Außerdem ist es ja immer so, dass man erst einmal auf eine Liste kommen muss, damit die Vorzugsstimmen zur Geltung kommen.
die furche: Sie haben die Abgeordneten untersucht. Daneben gibt es aber noch viele parlamentarische Mitarbeiter. Wie groß ist deren Bedeutung?
Müller: Die Mitarbeiter in den Parlamentsklubs sind natürlich unglaublich wichtig. Man kann drei Ebenen unterscheiden: Oberste Ebene ist der jeweilige Klubdirektor, der wie ein Politiker in den politischen Prozess eingebunden ist. Der hat realpolitisch gesehen mindestens soviel Einfluss wie ein durchschnittlicher Abgeordneter. Dann gibt es die Fachreferenten. Wenn es da eine gewisse Kontinuität gibt, dann haben die sicher großen Einfluss auf die Sachpolitik ihrer Fraktion. Dann gibt es die persönlichen Mitarbeiter der Abgeordneten. Die entlasten die Abgeordneten von Routinetätigkeiten, sind aber nur wenig für die Formulierung inhaltlicher Positionen zuständig.
die furche: Ist das Parlament personell ausreichend ausgestattet?
Müller: Das Parlament und die Abgeordneten haben in letzter Zeit ein bisschen mehr an Infrastruktur bekommen. In einem parlamentarischen System ist das notwendig. Wenn man möchte, dass das Parlament annähernd die Rolle spielt, die von der Verfassung vorgesehen ist, dann muss man es dazu auch in die Lage versetzen.
die furche: Das Parlament soll sich ja auch gegenüber der Ministerialbürokratie behaupten können. Gelingt das?
Müller: Die Ministerialbürokratie wird dem Parlament immer überlegen sein. Aber man muss zumindest schauen, dass das Parlament eine Chance hat, einigermaßen mitzukommen und zu verstehen, worum es bei den Gesetzesvorlagen inhaltlich geht, welche Auswirkungen sie haben. Ein gewisses Ausmaß an Sachkompetenz und personeller Ausstattung ist dafür unbedingt notwendig.
die furche: Ist ein Privatberuf neben der Abgeordnetentätigkeit überhaupt noch möglich?
Müller: Ich würde einmal davon ausgehen, dass alle Abgeordneten wesentlich mehr als 40 Stunden in der Woche mit ihrer politischen Tätigkeit beschäftigt sind. Die Konzeption unseres Parlamentarismus ist aber so, dass die Abgeordneten nicht ganz aus dem normalen Leben gerissen sein sollten. Darum haben die größeren Parteien eine Mischung aus Profis, die ausschließlich im Parlament tätig sind, und jenen, für die ihr politisches Engagement eine Nebentätigkeit zu ihrem Beruf darstellt.
die furche: Überdurchschnittlich viele Abgeordnete sind aus dem öffentlichen Dienst in die Politik gewechselt.
Müller: Es gibt zwei wesentliche Argumente, wieso Beamte in die Politik einsteigen: Der eine ist, dass der Beamtenberuf an und für sich schon politiknäher ist als Bauer oder Industrieller oder sonst etwas. Der zweite Grund ist: Wenn sie einen Bauernhof oder eine Firma haben, müssen die auch ohne sie weitergeführt werden. Da hat es ein Beamter natürlich leichter, wenn der Staat der Arbeitgeber ist und es ein Rückkehrrecht gibt.
die furche: Ist diese Tendenz bedenklich? Wird das Parlament einseitig?
Müller: Das Parlament soll schon ein breites Spektrum der Bevölkerung repräsentieren. Und wenn es eine zu starke Verzerrung zu Gunsten des öffentlichen Sektors gibt, fehlen im Parlament halt wesentliche Erfahrungen. Die Parteien suchen aber doch danach, dass möglichst alle Bereiche abgedeckt sind. Aber die Proportionen stimmen oft nicht mit der Bevölkerung überein.
die furche: "Die streiten doch nur", hört man des öfteren wenn man auf das Parlament zu sprechen kommt. Welchen Stellenwert geben Sie dem Plenum?
Müller: Da herrscht ein großes Missverständnis: Die Reden im Parlament dienen nicht dazu, die Mehrheit noch von ihrem Entschluss abzubringen, oder die Minderheit, die dagegen war, noch zu überzeugen. Die Reden dienen der Begründung vor der Öffentlichkeit und vor der Geschichte. Die Reden wenden sich auch nicht an die anderen Abgeordneten, sondern an das breite Publikum außerhalb des Parlaments. Und Reden können da bewirken, dass die Argumente der einen plausibel, der anderen weniger plausibel angesehen werden. Das sind zunächst kleine Kieselsteinchen, die aber die Waagschale bei der nächsten Wahl entscheidend in die eine oder andere Richtung drücken können.
die furche: In Ihrer Studie erscheint der Bundesrat unter anderem als Gehschule für den Nationalrat.
Müller: Ja, das ist sicher die positivste Funktion des Bundesrates: Trainingscamp für spätere Nationalratsabgeordnete zu sein. Zum Teil ist es auch ein Platz, wo der eine oder andere verdiente Abgeordneter auf die Pension wartet. Im Bundesrat sitzen aber auch Parteisekretäre. Dazu muss man wissen: Die Tätigkeit im Bundesrat ist zeitmäßig weniger aufwendig als die im Nationalrat. Und wenn man einen Parteisekretär zum Bundesrat macht, dann braucht ihm die Partei nicht soviel zu bezahlen.
die furche: Nach Ihrem intensiven Studium der Abgeordneten: In welchem Zustand sehen Sie den österreichischen Parlamentarismus?
Müller: Der Parlamentarismus ist in den letzten 15, 20 Jahren lebendiger geworden, als er es vorher zu Zeiten der Alleinregierungen war. Es passiert jetzt mehr im Parlament, und es übt zumindest indirekt durchaus eine gewisse Rolle aus. Man kann natürlich vieles noch verbessern und lebendiger gestalten, aber es hat sich schon einiges in eine positive Richtung entwickelt. Wenn man die westeuropäischen Parlamente auf ihren Einfluss hin und auf den Stellenwert der Auseinandersetzung im Parlament untersucht, liegt Österreich sicher nicht am unteren Ende, aber auch nicht in der Spitzengruppe.
Das Gespräch führte Wolfgang Machreich.
