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Gelingt die oder bleiben ökonomische Integration isolierte Industrieinseln ?

Warum wollen alle Politiker Betriebe ansiedeln?

Ähnlich wie in der Medizin können auch in der Wirtschaftspolitik sinnvolle Heilmittel zu Drogen werden, wenn sie allzuoft und intensiv angewendet werden. Im Klartext heißt dies: Für Betriebsansiedlungen fließen pro geschaffenem Arbeitsplatz immer mehr Förderungsgelder. Trotzdem stagnieren die ausländischen Betriebsansiedlungen seit Beginn der achtziger Jahre. Dies hängt mit zunehmender Ansiedlungs-konkurrenz zwischen Industriestaaten, mit der Dynamik der EG-Integration und der Dollarschwäche zusammen.

Betriebsansiedlungen sind kein Selbstzweck, sie sollten zu mehr Einkommen, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit führen.

Während bis in die frühen siebziger Jahre die Förderung von AnSiedlungen vorrangig unter dem Aspekt der Schaffung von Arbeitsplätzen in ländlichen und industriellen Problemgebieten erfolgte, gewannen in den letzten zehn Jahren Ansiedlungen unter dem Aspekt des Imports von Technologie und Know-how an Bedeutung. Damit wird an die Tradition der k. u. k. Monarchie angeknüpft. Damals holte man Industrielle aus Böhmen, England, Deutschland und Italien, um den Industrialisierungsprozeß in Österreich voranzutreiben. Heute wird versucht, über aktive Werbung - derzeit gibt es 17 Ansied-lungsgesellschaften auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene und zahlreiche Förderungen-Ansiedlungen aus Japan, USA und Westeuropa zu gewinnen.

Besonders erfolgreich waren die Akquisiteure zu Beginn der siebziger Jahre und der achtziger Jahre. Großprojekte wie GM, BMW, AMI, Sony, Amada, Fisher, Packard-Elektrik, Rochester und so weiter wurden realisiert. Ein vielleicht ungewollter Nebeneffekt der Ansiedlungspolitik: Mehr als ein Drittel der Industriebeschäftigten arbeitete 1985 in ausländisch beherrschten Unternehmen, womit Österreich gemeinsam mit Irland und Kanada das Spitzenfeld der OECD-Länder bildete.

Was bringen ausländische Betriebe für Osterreich?

Eine wirtschaftspolitische Maßnahme, die so tiefgreifende Veränderungen der Eigentumsstruktur der österreichischen Industrie bewirkt und die Milliarden an öffentlichen Mitteln erfordert, soll in regelmäßigen Abständen eine Uberprüfung der Wirksamkeit und der weiteren Sinnhaftigkeit erfahren. Diesem Anliegen wurde in einer Studie des IHS entsprochen1, welche die größten ausländischen Ansiedlungen seit 1970 einer umfassenden Analyse und Bewertung unterzog. Angesichts des begrenzt zur Verfügung stehenden Platzes werden hier nur wesentliche Ergebnisse dieser Untersuchung dargestellt.

Zentrale Ansiedlungsmotive

Drei zentrale Motivbündel sprechen aus der Sicht der Unternehmen für den Industriestandort Österreich:

Das wesentlichste Motiv ist der Marktzugang. Die ausländischen Unternehmen in Österreich produzieren in der Regel für den westeuropäischen Markt, während der Inlandsmarkt von geringer Bedeutung ist. Eine große, aber dem Marktmotiv nachgeordnete Bedeutung haben Kostenfaktoren wie Steuer- und Finanzierungsvorteile, das Arbeitskräfteangebot sowie die industrielle Produktionserfahrung. Stabile wirtschaftlich-soziale Rahmenbedingungen sind entscheidend, ob Direktinvestitionen überhaupt vorgenommen werden. Laut Einschätzung der Unternehmen ist Osterreich innerhalb Europas diesbezüglich auf den vordersten Plätzen zu finden.

Als Standortnachteile Österreichs wurden vor allem der kleine Inlandsmarkt, das hohe Zinsniveau und der Hang zur Bürokratie genannt. Die künftige Standortattraktivität Österreichs sehen die Multis in enger Verbindung mit den Zutrittsmöglichkeiten Österreichs zum EG-Binnenmarkt. Die Ungewißheit darüber stellt momentan ein Hemmnis für die Gewinnung von Investoren sowohl aus Europa als auch aus Ubersee dar.'

Wachstums- und Beschäftigungseffekte durch Ansiedlungen

Die 36 analysierten Betriebe haben bis 1986 zirka 22.000 neue Arbeitsplätze geschaffen, sieben Zehntel davon in Großbetrieben. Beschäftigt werden überdurchschnittlich viele Facharbeiter und eher unterdurchschnittlich wenige Angestellte. Letzterer Sachverhalt spiegelt die geringe Ausstattung der Unternehmen mit Entscheidungs- und Managementfunktionen und damit das Fehlen der besonders gut bezahlten Arbeitsplätze wider. Die überlegene wirtschaftliche Dynamik der angesiedelten Betriebe kommt in der Pro-Kopf-Wertschöpfung zum Ausdruck, die um 25 Prozent über dem Industriedurchschnitt liegt. Der teilweise sehr starke Produktivitätszuwachs der Betriebe wurde durch rasches Reagieren bei der Beschäftigtenzahl abgesichert, das heißt, die Betriebe zeigten deutlich größere Beschäftigungsreduktionen als die heimische Industrie. Eine deutlich überdurchschnittliche Exportquote (0,85) erbringt einen sehr hohen Leistungsbilanzbeitrag. Vier Fünftel der Exporte erfolgten auf Märkte hochentwickelter (europäischer) Länder.

Tochterbetriebe als teilweise isolierte Produktionsinseln

Neben den direkten Beschäftigungseffekten wurden durch die untersuchten Unternehmen weitere 7.000 Arbeitsplätze bei österreichischen Zulieferanten neu geschaffen beziehungsweise abgesichert. Dennoch ist die Verflechtung mit der heimischen Wirtschaft eher mangelhaft. Nur ein Viertel der Vorleistungen wird von inländischen Produzenten bezogen — zumeist eher die technisch anspruchsloseren.

Die wesentlichen Gründe hierfür liegen in einer stark konzernorientierten Beschaffungspolitik und dem fehlenden qualifizierten Angebot an heimischen Vorprodukten. Als Folge der geringen Einbettung in die österreichische Wirtschaft einerseits, aber auch wegen der geringen Bereitschaft ausländischer Betriebe zur technischen und organisatorischen Kooperation mit heimischen Unternehmen, konnten nur mäßige Lern- und Erziehungseffekte für die heimische Industrie ermittelt werden. Der geringe Grad organisatorischer Eigenständigkeit der Betriebe gibt ihnen nur wenig Spielraum für einen eigenen „österreichischen“ Weg.

Der Forschungs- und Entwicklungsaufwand ist mit über fünf Prozent des Umsatzes zweieinhalbmal so hoch wie im österreichischen Durchschnitt. Der Technologietransfer über nationale Grenzen hinweg erfolgt innerhalb der geschützten Eigentumsrechte der jeweiligen Unternehmen. Die Diffusion neuen Wissens über Produkte und Verfahren ins industrielle Umfeld bleibt daher gering.

Insgesamt werden die Mengenwirkungen der Ansiedlungen auf Umsatz und Beschäftigungsgrößen als deutlich positiv bewertet. Die qualitativen Wirkungen auf Ausbildung, Innovations- und Technologietransfer sowie Kooperation werden eher ungünstig beziehungsweise als zu schwach beurteilt.

Was kosten Betriebsansiedlungen?

Österreich hält für die Förderung ausländischer Investoren ein umfangreiches Maßnahmenpaket bereit:

• Werbung und Akquisition durch Ansiedlungsgesellschaften,

• Bereitstellung von Industriegelände und Grundstücken,

• Zuschüsse und verbilligte Kredite bringen den Firmen im Durchschnitt einen Förderungsbarwert von 20 bis 25 Prozent der Investitionskosten,

• der Staat übernimmt Teile der Schulungskosten,

• die Exportförderung stellt günstige Finanzierungsmöglichkeiten und Risikosicherheiten bereit,

• die günstigen steuerlichen Möglichkeiten brachten für die Firmen eine de facto geringe Steuerlast.

Die untersuchten Direktinvestitionen wurden fast durchwegs gefördert. Von einem untersuchten Investitionsvolumen von elf Milliarden Schilling wurden etwas mehr als 50 Prozent durch geförderte Fremdmittel finanziert. Der Barwert der Förderung betrug etwa 22 Prozent des Investitionsvolumens. Im Vergleich dazu wurde das Investitionsvolumen der Industrie insgesamt nur zu elf Prozent gefördert.

Die Gewinne wurden in der Aufbauphase von den Tochterbetrieben überwiegend reinvestiert, es gibt aber Anzeichen, daß nach Abschluß der Aufbauphase die Gewinne zumindestens teilweise an den Eigentümer ausgeschüttet werden. Die Gewinnüberweisungen sind dann im Vergleich zur ursprünglichen Kapitalzufuhr ziemlich hoch.

Um eine Antwort auf die Frage zu geben, ob und inwiefern die von der öffentlichen Hand den betreffenden Betrieben gewährten Subventionen im engeren Sinne ökonomisch rentabel sind, wurden finanzwirtschaftliche Rentabilitätsrechnungen angestellt. Fallbeispiele zeigten, unter der Annahme, daß ohne die Ansied-lung alle dort Beschäftigten auf Dauer arbeitslos geworden wären, für ein extrem hoch gefördertes Projekt eine Amortisationsdauer von fünf Jahren, für ein eher durchschnittlich gefördertes Projekt eine solche von etwas über einem Jahr.

Die Zukunftschancen von Betriebsansiedlungen

Österreichs Zukunft als Industriestandort wird entscheidend von zwei Entwicklungen beeinflußt: Erstens scheint die weltwirtschaftliche Entwicklung in Richtung von mehr Protektionismus zwischen den großen Wirtschaftsblöcken Nordamerika, Japan und Europa zu gehen. Die großen Multis sehen sich zu massiven Direktinvestitionen in den drei Großmärkten veranlaßt. Aus diesem Grund ist weltweit mit zunehmenden Direktinvestitionen zu rechnen.

Eine Studie hat ergeben, daß US - und japanische Konzerne, getrieben von der Angst vor dem europäischen Protektionismus, bis zur Realisierung des Binnenmarktes 1992 noch einige 100 Firmen mit mehr als 100.000 Arbeitsplätzen in Europa neu aufbauen wollen (Studie der Societät für Unternehmensplanung 1987).

Zweitens wird die Realisierung des Binnenmarktes der EG den Mitgliedern neue Vorteile bringen, die Österreich als Drittland nicht zugängig sein dürften. Die im Rahmen des EG-EFTA-Frei-handelsabkommens 1972 erreichte „Waffengleichheit“ im zwischenstaatlichen Handel wird sich deutlich zugunsten der EG-Mitgliedsländer verändern.

Diese handelspolitische Veränderung wird auch auf die Ansied-lungschancen Österreichs wesentliche Auswirkungen haben. Standortvorzüge Österreichs waren in der Vergangenheit:

• der gute Zugang zum europäischen Markt,

• Kostenfaktoren,

• die Qualität des Produktionsstandortes (Humankapital und technisch wissenschaftliche Infrastruktur).

Plausibilitätsüberlegungen zu den zwei Szenarien — Teilnahme beziehungsweise Nichtteilnahme am Binnenmarkt — lassen folgende Auswirkungen auf zukünftige Ansiedlungschancen erwarten:

Einflußgröße Zugang zum EG-Markt: Bei einer EG-Teilnahme werden Marktmotive generell an Bedeutung für Ansiedlungsent-scheidungen verlieren. Es werden weniger Direktinvestitionen nach Österreich fließen. Österreich wird aber gleichzeitig als Teil des großen EG-Marktes für Direktinvestitionen aus Drittländern (Ubersee) interessanter. Ohne Teilnahme wird Österreich für Ansiedlungen, bei denen ein friktionsfreier Zugang zum EG-Markt von großer Bedeutung ist (das ist die Mehrheit der Fälle) bestenfalls eine zweite Adresse sein. Nur hochspezialisierte Betriebe werden trotzdem längerfristig in Österreich verbleiben beziehungsweise in vermindertem Maße hier angesiedelt werden können. Direktinvestitionen aus Ubersee werden sich primär auf EG-Länder konzentrieren.

Einflußgröße Kosten: Direktinvestitionen, die niedrigste Arbeitskosten suchen, werden Österreich mit oder ohne EG-Status zukünftig mehr und mehr verlassen beziehungsweise meiden.

Einflußgröße Humankapital und technisch-wissenschaftliche Infrastruktur: Bei einer EG-Mitgliedschaft könnte Österreichs hohe Standortqualität hinsichtlich qualifizierter Arbeitskräfte und technisch-wissenschaftlicher Infrastruktur zu einem maßgeblichen Ansiedlungsmotiv für europainterne Direktinvestitionen werden. Eine Spezialisierung auf technologieintensive Zulieferprodukte in größeren Betriebseinheiten ist zu erwarten. Bei Nichtteilnahme wird das gute Angebot an qualifizierten Arbeitskräften und technisch-wissenschaftlicher Infrastruktur den Attraktivitätsverlust in Hinblick auf den Zugang zum EG-Markt nicht ausgleichen können.

Zusammenfassend betrachtet wird eine EG-Mitgliedschaft Österreichs aus der Sicht der Be-triebsansiedlungspolitik dann Vorteile bringen, wenn es gelingt, das Angebot an qualifizierten Fachkräften zu verbessern und günstigere Standortbedingungen für technologieorientierte Produktionen zu bieten (Forschungsund Entwicklungsförderung, Angebot hochrangiger industrieller Dienstleistungen, kompetente Kooperationspartner und Lieferanten und so weiter).

Bei Nichtteilnahme ist mit erheblichen Nachteilen für Betriebsansiedlungen zu rechnen. Die heimische Industrie müßte verstärkt zum Träger der technologischen Entwicklung und des Exports werden. Um konkurrenzfähig zu bleiben, bedürfte sie jedenfalls eines intensiven Interna-tionalisierungsschubes durch Gründung von Absatzfirmen, Service- und Entwicklungseinrichtungen sowie Produktionsstandorten in der EG allein oder gemeinsam mit EG-Unternehmen.

In Anbetracht der Tatsache, daß eine EG-Mitgliedschaft Österreichs frühestens in fünf bis zehn Jahren realistisch erwartet werden kann, werden die Unternehmen kaum auf die EG warten können, sondern sich so rasch und so gut als möglich in zeitgemäßer Form internationalisieren müssen. Die Firmen der anderen EFTA-Länder - allen voran Schweiz, Schweden und Finnland

- sind Österreich diesbezüglich schon sehr weit voraus.

Was kann die Wirtschaftspolitik tun?

Für die zukünftige Gestaltung der Betriebsansiedlungspolitik sollten drei Überlegungen berücksichtigt werden:

• Die beste Förderung ist für Multis nur von untergeordneter Bedeutung und kann nur begrenzt Einfluß auf deren Standortwahl ausüben. Daher sollte keine An-siedlungspolitik nach dem Motto „koste es, was es wolle“ betrieben werden.

• Die sinkende Standortattraktivität Österreichs (seit Beginn der achtziger Jahre) angesichts der Dynamik der EG-Integration und der Dollarschwäche ist eine Tatsache, die durch ein Mehr an Förderungsmittel nicht aus der Welt zu schaffen ist.

• Österreich hat „passives Tech-nologienehmertum“ durch Betriebsansiedlungen in der Vergangenheit so erfolgreich betrieben, daß bereits ein Drittel der Beschäftigten in Auslandstochterbetrieben arbeitet. Etwa die Hälfte der Betriebe sind als Niedriglohnindustrien ohne besondere technologische Wettbewerbsstärke zu charakterisieren. Eine dauerhafte Einkommensverbesserung und ein entsprechender volkswirtschaftlicher Nutzen können in Zukunft nur von qualitativ hochwertigen Ansiedlungs-projekten erwartet werden.

Aus diesen Überlegungen ergeben sich folgende Konsequenzen für die Förderungspolitik:

1. Strengere Selektion der Projekte nach betriebs- und volkswirtschaftlichen Kriterien: Die Förderung soll auf jene Unternehmen mit den günstigsten volkswirtschaftlichen Auswirkungen konzentriert werden beziehungsweise die Bemessung der Höhe der Förderung nach der Erfüllung solcher Kriterien erfolgen. Beispielhaft seien hier genannt:

- Höhe inländischer Wertschöpfung,

- Vorhandensein von Unternehmensfunktionen am Standort,

- Art und Umfang von Zulieferungen und Kooperationen,

- Ausbildungsleistung und -qua-lität,

- Erst- oder Erweiterungsinvestition.

2. Vorrang für ausländische Investitionen, die in Kooperation mit heimischen Betrieben erfolgen: Kooperationen zum Zweck der gemeinsamen Nutzung fixko-stenintensiver Forschungs-, Produktions- und Marketingaktivitäten könnten neben Lerneffekten für die heimischen Unternehmen die vielfach anzutreffende Isolation ausländischer Tochterbetriebe von der heimischen Industrie abbauen und einen höheren Grad von Bezugs- und Absatzverflechtungen bewirken.

3. Schwerpunktsetzung in strategischen Feldern unter besonderer Berücksichtigung heimischer Unternehmen: Betriebsansiedlungen und Akquisitionen sollten stärker an solchen strategischen Produktbereichen orientiert werden, wo Österreich bereits komplementäre Unternehmen besitzt und Chancen bestehen, verflochtene Anbieterkomplexe zu schaffen, die eine international wettbewerbsfähige kritische Masse erreichen (etwa Fahrzeugindustrie, Elektroindustrie, Biotechnologie).

4. Offensive Industriestandortverbesserung als Basis für eine gezielte Förderungspolitik: Um für technologiestarke Unternehmen (heimische und ausländische) attraktivere Voraussetzungen bieten zu können, sind unter anderem notwendig:

— mehr Investitionen in Forschung und Technologieentwicklung,

— die Modernisierung der industriellen Infrastruktur,

— Investitionen in die qualitative Verbesserung des Ausbildungssystems,

— Schaffung zukunftsträchtiger neuer Heimmärkte (Telekommunikation, EDV und so weiter),

— Schaffung eines möglichst guten Zugangs zum geplanten Binnenmarkt der EG.

Abschließend sei betont: Betriebsansiedlungspolitik darf nicht isoliert gesehen werden und nicht überschätzt werden. Für eine volkswirtschaftlich wünschenswerte Entwicklung und zur Erreichung von mehr Arbeitsplätzen, Einkommen und Arbeitsqualität ist die Betriebsansiedlungspolitik auf der Basis eines industriepolitischen Gesamtkonzeptes zu gestalten.

Die Autoren sind Assistenten der Abteilung Politikwissenschaft am Institut für Höhere Studien (IHS). Wien.

• AUSLANDISCHE DIREKTINVESTITIONEN IN DER OSTERREICHISCHEN INDUSTRIE. Auswirkungen auf Beschäftigung. Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit. Von Hans Glatz und Hans Moser. Institut für Höhere Studien, Wien 1988. (Erscheint im November 1988 im Campus-Verlag.)

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