Der herzkranke Rechtsstaat

Höchstgerichte sind wie Herzen des Rechtsstaates. Eines davon - der Verwaltungsgerichtshof droht nun, seinen Dienst nicht mehr leisten zu können, also von Insuffizienz betroffen zu sein. Nicht weil das Organ selbst krank,ist, sondern weil ihm Lasten aufgebürdet werden, denen es nicht (mehr) gewachsen sein kann.

Dazu die wesentlichen Daten: Ris 1991 sind bei diesem Höchstgericht regelmäßig etwa 4.000 Beschwerden pro Jahr eingelangt. Danach gab es ein rapides Ansteigen auf fast 13.000 neue Verfahren im vergangenen Jahr! Als Folge existieren derzeit etwa 16.000 unerledigte Fälle. Dieser Rückstand wächst nun pro Jahr um mehr als jene Zahl von Akten an, die früher in derselben Zeitspanne überhaupt anfielen.

Die Ursache für diese alarmierende Situation ist nicht eine zunehmende Streitlust der Österreicher gegen die staatliche Verwaltung. Sie liegt vielmehr darin, daß heute eine wahre Flut von Fällen aus dem Fremden-, Asyl- und Aufenthaltsrecht bis zum letzten Rechtsmittel durchgefochten werden. Nicht willkürlich, sondern aus Gründen, hinter denen, wie der Präsident des Gerichtshofes, Professor Jabloner, betont, oft Fragen der Existenz, ja sogar von Leben und Tod stehen. Wir leben in einem Rechtsstaat. Auch gegenüber Ausländern muß jeder behördliche Schritt mittels Bescheides erfolgen. Er kann daher auch der Reurteilung durch den „VwGH” unterworfen werden. Oft ist es auch nur das verständliche Restreben, Zeit zu gewinnen, das die Betroffenen veranlaßt, um Überprüfung und Aufschub der Wirksamkeit zu ersuchen. Der erste Schritt dazu - der auch seine Dauer hat - ist sehr häufig das Ersuchen um das Gewähren von Verfahrenshilfe bei Bedürftigkeit.

Sicher handelt es sich dabei um eine zeitbedingte atypische Entwicklung, die wohl nicht ewig andauern wird. Dennoch besteht akuter Handlungsbedarf. Die nun präsentierte Reform des Fremdenrechtes wird voraussichtlich keine entscheidende An- • derung im Verfahrensbereich bringen. Mit einem Rundesasylsenat beim Rundeskanzleramt soll nun zwar eine unabhängige zweite Instanz im Asylverfahren geschaffen werden, doch der Rechtszug zum Verwaltungsgerichtshof bleibt weiter offen.

Und selbst wenn es nun zu einer gewissen — erwarteten - Entlastung des Verwaltungsgerichtshofes kommt, ändert das nichts an einem sehr grundsätzlichen Problem, das im Hintergrund der Misere steht. Dabei geht es nicht nur um die akute Überforderung einer Rechtsschutzeinrichtung, die zu gewaltigen Verzögerungen und damit wiederum zu einem Rechtsschutzdefizit führt, sondern um noch viel mehr: Ist unser System einer nachprüfenden höchstgerichtlichen Kontrolle der Verwaltung, die rechtswidrige Bescheide „kassiert”, wirklich noch zweckmäßig? Vor allem in der heute bestehenden Form, daß nämlich jeder Bescheid aus jedem Bereich, der nicht mehr einer höheren Instanz vorgelegt werden kann, bei einem zentralen Gerichtshof anfechtbar ist? Es gibt ja derzeit dafür überhaupt keine weiteren Voraussetzungen, wie etwa die besondere Bedeutung, die ein Streitgegenstand hat. Praktisch jeder Verwaltungsakt kann in seiner letztinstanzlichen Form zum Höchstgericht gebracht werden. Auch gegen Querulantentum, Kleinlichkeit oder Rechthaberei gibt es nur eine (kaum wirksame) Barriere, nämlich das Kostenrisiko, das natürlich auch hier zu tragen ist.

Dazu kommt ein weiteres Problem, das noch nicht ausgestanden ist. Die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt, daß die Anliegen der Bürger vor ein „Tribunal” gebracht werden können. Dafür gibt es zwar keine ganz exakte Reschreibung, aber doch bestimmte Erfordernisse der Abhandlung vor einem unabhängigen Forum. Unser Verwaltungsgerichtshof ist zwar eine großartige Einrichtung des Rechtsschutzes, aber er entscheidet nicht in der Sache selbst. Er behebt vielmehr „nur” - im Regelfall aufgrund der Aktenlage — Rescheide, die nicht rechtens zustande gekommen sind. Straßburg hat bereits einmal entschieden, daß es der Konvention widerspricht, wenn eine Sache nicht vor dem Höchstgericht mündlich verhandelt wurde. (Der Anlaßfall betraf die sogenannte Fischer-Deponie in Niederösterreich.)

Diese internationale Tendenz zu einer sogenannten justizförmigen Kontrolle, die nicht nur „kassatorisch” (durch „Kassieren” rechtswidriger Bescheide), sondern auch „reformatorisch”, also auch in der Sache selbst erfolgt, hat Österreich schon früher unter Zugzwang gesetzt. Die unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern wurden errichtet. Das war freilich nur ein Schritt in die vorgegebene Richtung, ein zweiter wäre erforderlich. Es müßte jetzt das System vom Grundsatz her neu überdacht werden. Die akute und unerträgliche Überlastung des Verwaltungsgerichtshofes müßte dafür den Anstoß liefern. Eine solche Reform wäre auch eine ideale Gelegenheit, den Instanzenzug der Verwaltung in einheitliche Formen zu bringen. Es sollte eine durchgängige Zweistufigkeit vorgesehen werden. Rei Entscheidung auf Regierungsebene könnte * wie auch Jabloner zur Diskussion stellt — ein „normales” Rechtsmittel überhaupt entfallen, wenn die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle besteht. Bekanntlich steht heute die Idee im

Vordergrund, Verwaltungsgerichte in den Ländern zu bilden. Diese könnten Beschwerden sozusagen in der ersten Linie abfangen. Daneben wären auch andere vergleichbare Konstruktionen denkbar, wie etwa der Ausbau der unabhängigen Verwaltungssenate. Der Verwaltungsgerichtshof in Wien könnte damit zu einer zentralen Einrichtung der Rechtswahrung in jenen Fällen werden, wo grundsätzliche Fragen der Rechtsanwendung berührt werden, und die wirklich einer endgültig klärenden, qualifizierten Entscheidung bedürfen. Eine solche Aufgabenteilung ginge mit dem Vorteil Hand in Hand, daß zunächst näher am Fall und Rürger, also im Rereich des Rundeslandes, geurteilt würde. Dies auch auf eine Weise, die vor der Menschenrechtskonvention einwandfrei bestehen kann. Es würde ja damit die Möglichkeit geschaffen,

auch Fragen der Erhebung des Sachverhaltes, also der Beweisführung, inhaltlich zu beurteilen.

Zu überlegen wäre dabei, ob die danach noch offenstehende Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes an zusätzliche Voraussetzungen geknüpft werden soll. Solche sind in anderen Rechtsbereichen bereits festgelegt. In Betracht kommen dabei beispielsweise der prinzipielle Charakter der zu entscheidenden Rechtsfrage, bisherige Unterschiedlichkeit der Beurteilung oder sonstige Kriterien, die eine Befassung des Höchstgerichtes rechtfertigen. Das vorangehende Erkenntnis könnte über die Zulassung dieser weiteren letzten Beschwerde entscheiden. So würde der Verwaltungsgerichtshof davor bewahrt, immer und überall entscheiden zu müssen, wenn eine behördliche Erledigung den Unmut des Betroffenen erweckt.

Auf dem Weg zu einer solchen umfassenden Neuordnung liegen freilich Stolpersteine. Obwohl sie auf dem Programm der Koalitionsregierung steht und bereits mehrere legistische Anläufe unternommen wurden, sind die Aussichten für eine alsbaldige Realisierung schlecht. Das Vorhaben ist nämlich zu sehr mit den heiklen Fragen einer Reform des Rundesstaates, aber ebenso mit dem Finanzausgleich zwischen Rund und Ländern verflochten. Verwaltungsgerichte in den Ländern würden neue Kosten entstehen lassen. Es scheint auch so, daß nicht alle Länder wirklich für das Projekt sind. Die „unendliche Geschichte” des erneuerten Föderalismus droht die Gerichtskontrolle der Verwaltung noch auf lange Zeit mit in die eigene Unlösbarkeit zu ziehen. Es geht also - wieder einmal - um heikle politische Probleme und auch ums liebe Geld.

Überall wird heute vom „schlanken” Staat, von Bürgernähe, Einfachheit und Raschheit der Verfahren gesprochen. All das bleibt Lippenbekenntnis, wenn man das Problem einer sinnvollen, menschenrechtskon-formen und effizienten gerichtlichen Kontrolle der Verwaltungsentscheidungen weiter auf die lange Rank schiebt.

Der Rechtsstaat ist gefordert. Die Staatspolitik muß Entscheidungen treffen, und zwar rasch. Es geht heute nicht (nur) um total überlastete Höchstrichter und untragbare Verfahrensverzögerungen, sondern darum, ob man die Chance rechtzeitig nützen will, eine neue und sinnvolle Verfahrensordnung herzustellen. Der Bürger, um dessen Anliegen es ja geht, würde es den Regierenden danken, wenn auch hier der vielzitierte „Turbo” zugeschaltet würde.