Die Öko-Punkte-Regelung ist ersatzlos ausgelaufen. Wird die Verkehrsentwicklung in Europa also nur noch ökonomischen Kriterien folgen? Ein Verkehrsexperte weist auf den geringen Handlungsspielraum der Verkehrspolitik hin.
Ende Dezember 2003 sind die Würfel über das Schicksal des Ökopunkteregimes gefallen. Damit ist entschieden, dass es keinen ökologisch begründeten Plafond für den Transit durch Österreich geben soll; Güterströme und die damit verbundenen Belastungen werden sich ausschließlich an den Optimierungsüberlegungen der Transportwirtschaft orientieren - wie im übrigen Europa auch. Medienberichten zufolge wurde erbittert um die Verlängerung des Ökopunktemodells gekämpft - warum eigentlich, wenn mittlerweile feststeht, dass sich die damit verbundene Hoffnung als Impulsgeber für eine Ökologisierung des gesamten Verkehrssystems nicht erfüllt haben. Die politische Schuldzuweisung ist wieder einmal eindeutig: Europa hat die verkehrspolitischen Signale nicht erkannt, Europa ist nicht europareif!
Kontrollen bringen wenig
Die Verkehrspolitik geht - abseits der Rhetorik - eigenständige Wege. Der vorgesehene und mit Nachdruck verlangte Ausbau der Straßen ebnet die Wege für weiteren Verkehr. Gegensteuern mit verschärften Kontrollen wird kaum viel bewegen. Offensichtlich sind die Handlungsmöglichkeiten äußerst schmal; Investitionspakete sind gefragt.
In Zeiten schwacher Konjunktur werden gerne Bauprojekte aus der wachstumspolitischen Werkzeugkiste geholt: kurzfristig sollen dringend erwartete Impulse für die Beschäftigung gegeben werden, mittel- bis längerfristig werden Beiträge zur Verbesserung der Standortqualität erwartet. In der Fachwelt wird die Wirksamkeit beider Positionen kontroversiell eingeschätzt. In den letzten Monaten wurden auf europäischer Ebene intensive Diskussionen über den Ausbau einzelner Achsen, beispielsweise zwischen Deutschland und Frankreich, geführt.
Auch ein Konjunkturbelebungsprogramm der österreichischen Bundesregierung sieht eine zusätzliche Dotierung für den Infrastrukturausbau vor. Diese Aussagen gefallen allen denen, die das Wachstum der Wirtschaft von ausreichenden Straßenkapazitäten abhängig sehen.
Fehlende Straßen und Schienen gelten als Knappheitsproblem ersten Ranges. In dieser Einschätzung sind sich Vertreter der Wirtschaft, wachstumsorientierte Politiker und breite Kreise der Bevölkerung einig. Nach dieser Messlatte bleibt der Ausbau der hochrangigen Verkehrswege schon seit Jahren hinter den Erwartungen zurück. Rückwirkungen auf die Standortqualität, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und schließlich auf die Arbeitsplatzsicherheit seien die unausweichliche Folge. Auf jeden Fall müssten baureife Projekte endlich auch gebaut werden - der politische "Entscheidungsstau" sei unübersehbar.
Ursachen der zögerlichen Projektumsetzung gibt es viele. In den achtziger Jahren haben Umweltargumente verstärkt Eingang in Entscheidungsprozesse gefunden. Die seit Mitte der neunziger Jahre bei größeren Maßnahmen vorgeschriebene Umweltverträglichkeitsprüfung sichert im Verfahren eine Berücksichtigung der Umweltanliegen. Endlich genießen unwiederbringliche Biotope einen höheren Schutz - auch wenn dafür in der Subkultur gestandener Verkehrsplaner (auch Politiker) nicht mit großem Verständnis gerechnet werden kann. Der polemisierende Hinweis auf geschützte Kröten ist immer noch eine beliebte Lachnummer. Schon daran ist erkennbar, wie die mentalen Prioritäten liegen. Weiters wird die ab 2004 in Kraft tretende Immissionsschutzrichtlinie der EU im Lärmschutz neue Maßstäbe setzen. Auf politischer Ebene sind mehr partizipative Planungsverfahren einbürgert.
Dieses geänderte Planungsverständnis hat natürlich nicht zur Verfahrensbeschleunigung geführt; zurecht wird die lange Vorlaufzeit von Projekten bemängelt: Zehn Jahre und mehr sind der planerische Normalfall, wie Beispiele zeigen, sind auch 25 Jahre möglich. Dabei kann es schon vorkommen, dass die Planungsgrundlagen nicht mehr aktuell sind, wenn nach endlos scheinenden Verfahren das Projekt endlich gebaut wird. Auch Geldknappheit war immer schon ein begrenzender Faktor.
50 Milliarden investieren
All das zeigt, dass in einer pluralistischen Gesellschaft das rechte Maß schwer zu finden ist. Dazu kommen knappe öffentliche Haushalte. Im Generalverkehrsplan 2002 wurden die Kosten aller Maßnahmen in der Zuständigkeit des Bundes (hochrangige Straßen und Schienen) mit rund 50 Milliarden Euro beziffert. Trotz Lkw-Maut, Vignette und Streckenmauten, die zusammengenommen rund 1,2 Milliarden pro Jahr einbringen werden, liegen diese Investitionen jenseits der Finanzierbarkeit. Nach vorsichtigen Berechnungen müssten zusätzlich zu den Ausgaben des Bundes auch Länder und Gemeinden einen vergleichbaren Betrag flüssig machen, um den hohen Erwartungen zu entsprechen. Und bei knappen Mitteln müssen die Anliegen des Verkehrs immer mehr in der Konkurrenz anderer gesellschaftlicher Ansprüche glaubhaft gemacht werden.
EU-weite Verkehrsnetze
Ein weiterer "Kostentreiber" für die Verkehrspolitik ergibt sich aus europapolitischen Großprojekten. Seit Mitte der neunziger Jahre werden die nationalen Planungen für hochrangige Straßen und Schienen durch europäische Netzverbindungen überlagert. Diese transeuropäischen Netze verbinden die hochrangigen Zentren und Wirtschaftsräume und umfassen rund 80.000 km Schiene und 75.000 km Straße. Sollen die gesamten Netze in einem attraktiven und zukunftsfähigen Zustand versetzt werden, ist mit Gesamtkosten von über 600 Milliarden Euro zu rechnen. Nach derzeit geltender Regelung muss der Großteil davon von den Mitgliedsstaaten aufgebracht werden; lediglich zehn, in Einzelfällen 20 Prozent an Zuschüssen sind aus Brüssel zu erwarten.
Es ist nicht übertrieben, diese transeuropäischen Netze als ein europapolitisches Langfristigprojekt zu bezeichnen. Mittlerweile hat man sich auf den Ausbau wichtiger Abschnitte geeinigt. Die bis 2010 anfallenden Kosten werden immer noch mit rund 250 Milliarden Euro beziffert. Österreich ist unter diesen vorrangigen Projekten mit dem Ausbau des Brenner auf der Achse Berlin-Verona-Süditalien und mit der Westbahn auf der Achse Paris-München-Bratislava vertreten. Europaweit ist neben dem Ausbau von Bahnlinien auch die Komplettierung des Autobahnnetzes vorgesehen. Vor allem in den EU-Beitrittsländern wird ein großer Nachholbedarf gesehen. Die Auswirkungen auf die Transportmittelwahl sind unübersehbar.
Obwohl die tatsächliche Umsetzung wesentlich langsamer voranschreitet, als sich die Mitgliedstaaten erwarten, entfalten diese Planungen bereits derzeit politische Wirkungen. Nationale Straßen- und Schienenplanungen werden vor dem Hintergrund der europäischen Konzepte thematisiert; Standorte an den Achsen oder gar an Knoten werden als günstig angesehen; ein wahrer Wettlauf der Regionen hat begonnen. Mittlerweile orientieren auch private Unternehmen ihre Standortentscheidungen an künftige Gunstlagen.
Äußerst kontrovers
Die intensive Diskussion von Verkehrsthemen ist nicht verwunderlich. In kaum einem Bereich gibt es so widersprüchliche Vorstellungen wie im Verkehr. Während die einen gut ausgebaute Autobahnen und Schienen als Voraussetzung für Güteraustausch, Wachstum und Wohlstand sehen, argumentieren die anderen mit der verkehrserzeugenden Wirkung. Schließlich würden durch gut ausgebaute Verbindungen die "ökonomischen Entfernungen" verkürzt und die Unternehmen geradezu motiviert, einzelne Bereiche der Produktion beispielsweise nach Ungarn oder Tschechien auszulagern. Die dort produzierten Komponenten würden zur Endfertigung wieder an einen Standort transportiert - meist mit dem Lkw.
Stellt man sich diese Entwicklung als laufenden Wachstumsprozess vor, ist die ständige Zunahme des Güterverkehrs programmiert. Angesichts der ökonomischen "driving forces" spielen dabei Umweltüberlegungen, regionale Kreisläufe, Klimaschutzpolitik oder Nachhaltigkeit keine erkennbare Rolle.
Tatsächlich geht vom Ausbau der Verkehrsnetze ein dynamisierender Effekt aus. Nahezu zwangsläufig stellt sich die Frage, ob es bei derart großräumigen Entwicklungen noch einen nationalen Handlungsspielraum gibt. Wie soll sich die Politik in diesem Spannungsfeld verhalten?
Unbegrenzt weiterbauen?
Zur Klärung der Standpunkte ist das Denken in zwei Extrempositionen hilfreich:
* Stellen wir uns vor, es wäre Geld grenzenlos vorhanden: Diese Vorstellung unbegrenzter Mittel entpuppt sich nach einigem Nachdenken rasch als Horrorszenario, wahrscheinlich auch für jene, die derzeit nach mehr Autobahnen rufen und denen die Umsetzung zu schleppend geht.
* Im zweiten Extrem-Szenario, dem der leeren Kassen, können keine Neubauten finanziert werden; denn das Geld reicht gerade für die Erhaltung der Substanz. In diesem Fall müsste man vorhandene Kapazitäten intelligenter nutzen; Kreativität und Innovation wären mehr gefragt.
In der Bandbreite zwischen diesen beiden Extremen liegt die Wirklichkeit; in Zukunft wahrscheinlich immer mehr in der Nähe der zweiten Variante, jener der knappen Mittel - trotz der großräumigen Netzkonzeptionen und Generalverkehrsplanungen. Es wäre also sinnvoll, ergänzend zu unbedingt erforderlichen Maßnahmen, Strategien zur Nutzung vorhandener Straßen und Schienen zu entwickeln.
Ist diese Vorstellung Realitätsverweigerung? Kritische Analysen der Verkehrspolitik weisen seit Jahren darauf hin, dass die Verkehrszunahmen deutlich über den Ausbauleistungen der Verkehrsflächen liegen. Seit gut 20 Jahren erheben sich daher warnende Stimmen, die auf einen bevorstehenden Verkehrskollaps hinweisen - vor allem von Seiten der Interessensvertretungen. Aber auch die Wissenschaft erhebt warnend den Finger.
Es hat sich ja gezeigt, dass gerade von knappen Infrastrukturen Impulse für technische und organisatorische Innovationen ausgehen: Gesellschaft und Wirtschaft neigen dann dazu, vorhandene Kapazitäten effizienter zu nutzen. Wahrscheinlich haben Wohn- und Aufenthaltsqualität, Nachhaltigkeit und Klimaschutz nur dann eine realistische Chance, wenn die Verkehrswege nicht grenzenlos ausgebaut werden und der vermeintlich steigende Bedarf ständig kritisch hinterfragt wird.
Schon darum kommt das Szenario der leeren Kassen einer gesellschaftlichen Wunschvorstellung näher als jenes der grenzenlos verfügbaren Mittel.
Der Autor ist Hofrat und bei der OÖ-Landesregierung zuständig für Verkehrskoordinierung.
