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"Gewohnheitsrecht wäre zu WÜNSCHEN"

Politologe und Soziologe Rainer Bauböck spricht über die Ziele des Migrationspakts, veränderte Rahmenbedingungen durch die Globalisierung, "falsche Zukunftssignale" und erklärt, warum er mehr Zuwanderung aus Afrika für die bessere Idee hält als europäische Abschottung.

DIE FURCHE: Herr Bauböck, Österreichs Regierung enthält sich also einer Annahme des UNO-Migrationspakts und folgt damit Trumps US-und Orbáns ungarischer Regierung nach. Was halten Sie davon?

Rainer Bauböck: Als politisches Signal ist das vielleicht nachvollziehbar, in der Substanz nicht: Es gab den Einwand, der Pakt würde reguläre und irreguläre Migration vermischen und damit illegaler Einwanderung die Tür öffnen. Das Gegenteil ist richtig: Es ist ein Pakt zur regulären Migration, mit dem expliziten Ziel, irreguläre Zuwanderung zu stoppen. Drei Ziele des Paktes beschäftigen sich mit der Bekämpfung von Menschenschmuggel, Schlepperei und der Sicherung von Grenzen. Ich sehe nicht, wie er da das Tor für illegale Einwanderung öffnen könnte. Bundeskanzler Kurz brachte noch ein anderes Argument ins Spiel: Der Pakt würde Flucht- und Arbeitsmigration vermischen. Auch das ist unrichtig: Die UNO trennte das Papier explizit von einem zweiten Pakt über Flüchtlingsmigration, den sie gerade vorbereitet. Es findet also keinerlei Vermischung statt.

DIE FURCHE: Ein weiteres Argument der Regierung lautete, es dürfe kein "Menschenrecht auf Migration" geben. Davon ist im Papier aber nirgends die Rede, das Abkommen ist völkerrechtlich nicht bindend und Migrationspolitik bleibt nationale Souveränität.

Bauböck: Der Pakt enthält keine Rechte und Pflichten -weder für Migranten noch für Staaten. Sondern er enthält Ziele für die Zusammenarbeit zwischen Staaten.

DIE FURCHE: Umgekehrt stellt sich die Frage, was eigentlich der Sinn dieser Vereinbarung ist, wenn sie nicht bindend ist.

Bauböck: Der Pakt ist so etwas wie "soft law", also weiches Völkerrecht. Eine Formulierung von Absichten und Zielen. Sie sollen Regierungen zur Kooperation ermuntern und Leitlinien geben. Entscheidend ist das Bekenntnis zu internationaler Zusammenarbeit. Das teilt die österreichische Regierung in Migrationsfragen offenbar nicht mehr. Sieht man Migration aber als globales Phänomen, das von Kleinstaaten wie Österreich nicht gelöst und bewältigt werden kann, ist die Verabschiedung aus dieser globalen Partnerschaft sehr enttäuschend.

DIE FURCHE: Was sagen Sie zur Argumentation, der Pakt könnte über das Völkergewohnheitsrecht doch noch verbindlich werden?

Bauböck: Die Mehrheitsmeinung unter Völkerrechtlern ist: Gewohnheitsrecht kann nur über staatliche Praxis entstehen. Wenn Staaten nicht selbst ihre Migrationspolitik den Zielen entsprechend umsetzen, entsteht keinerlei Wirkung für das Völkerrecht. Die andere Auffassung von Michael Geistlinger, wonach auch die UNO Gewohnheitsrecht erzeugen könne, halte ich nicht für abwegig, aber für wünschenswert: Es wäre gut, wenn ein globales Problem wie die Regulierung von Migration nicht allein von der Praxis der Nationalstaaten abhängt - sondern das UNO-Weltgremium Ziele formuliert, die Staaten akzeptieren können.

DIE FURCHE: In einem Interview im Herbst 2015 haben Sie im Zuge der großen Flüchtlingsbewegungen gesagt: "In zehn Jahren wird man Kanzlerin Merkel wahrscheinlich dankbar sein." Sehen Sie das heute auch so? Bauböck: Die zehn Jahre sind noch nicht vorbei. Aber ich würde die Position heute nuancierter formulieren: Es gibt in Europa ein Migrationsdilemma. Also eine Situation, in der es keine optimalen Lösungen gibt, sondern die Wahl zwischen zwei relativ schlechten. In Europa gibt es eine dramatische Überalterung, die Sozialsysteme stark belastet. Der Nahe Osten und Afrika sind dagegen von einem Überschuss junger Menschen ohne ausreichende Chancen in ihren Herkunftsländern geprägt. Der Druck für mehr Migration aus Afrika nach Europa wird daher zunehmen. Das wird zu politischen Verwerfungen führen und zumindest vorübergehend zu Belastungen am Arbeitsmarkt und in Sozialsystemen. Da gilt es sozialpolitisch gegenzusteuern. Aber die Frage ist: Was ist die Alternative zu einer geregelten Form der Migration? Eine Abschottung gegenüber Afrika und dem Nahen Osten. Und die lässt sich aufgrund Europas geografischer Lage nur mit rechtspopulistischen Parteien an der Macht haben, die das als politisches Programm verfolgen. Für andere Parteien ist das keine glaubwürdige Option, weil es mit permanenter Verletzung menschenrechtlicher Standards, liberaler und rechtsstaatlicher Grundsätze einhergeht.

DIE FURCHE: Anders gesagt: Abschottung nach außen ist nur mit zunehmendem Autoritarismus nach innen zu haben. Was demokratische Grundrechte porös macht -und so seinerseits eine Gefahr für rechtsstaatliche Demokratien westlichen Zuschnitts ist.

Bauböck: Das ist es jedenfalls, was wir derzeit beobachten. Die Abschottung wird ja von politischen Kräften vorangetrieben, die gegen jede Art der Zuwanderung auftreten.

DIE FURCHE: Experten argumentieren, dass sich Sozialsysteme unserer überalterten Gesellschaften nur mithilfe von Zuwanderung erhalten lassen. Gleichzeitig aber auch, dass Staaten vor allem dann von Migration profitieren, wenn sie sich Zuwanderer zu großen Teilen aussuchen können.

Bauböck: Das ist nicht falsch. Man muss aber zwischen verschiedenen Arten von Migration unterscheiden. Flüchtlinge werden aufgrund von Fluchtgründen, einem Anspruch auf Schutz ihrer Grundrechte -also aufgrund der Ursachen ihrer Vertreibung und nicht wegen ihres Humankapitals -"ausgesucht". Bei ökonomischer Einwanderung geht es dagegen um einen "Triple Win". Man kann nicht einfach sagen: Wir suchen uns die Bestqualifizierten aus, verlagern die Ausbildungskosten ins Herkunftsland, sahnen Arbeitskräfte ab und steigern so unser Wirtschaftswachstum. Sowohl dem Einwanderungsland, als auch den Migranten und dem Auswanderungsland muss ein Vorteil entstehen. Gleichzeitig hat es keinen Sinn, ökonomische Zuwanderung allein als Armutstransfer zu organisieren. Zuwanderer müssen Arbeits-und Ausbildungsmöglichkeiten haben.

DIE FURCHE: Was sind aus Ihrer Sicht die drei wichtigsten Punkte, wie Politik sinnvoll mit dem Thema Migration umgehen kann?

Bauböck: Erstens, aufhören zu behaupten, Österreich sei kein Einwanderungsland, Europa kein Einwanderungskontinent. Das ist faktisch falsch -in Österreich schon seit den späten 1960ern. Und es setzt das falsche Zukunftssignal, nämlich: Wir wollen nicht sein, was wir sind, sondern zurückkehren in eine homogene Gesellschaft, in einen geschlossenen Nationalstaat, den es nicht mehr gibt. Die Globalisierung hat die Rahmenbedingungen unserer Gesellschaften dramatisch verändert. Rückwärtsgewandte Utopien sind daher verheerend für die Zukunftsfähigkeit eines Landes. Zweitens, Differenzierung in der Migrationsdebatte ist nötig. Das wendet sich auch an die einwanderungsfreundlichen Menschen der "Willkommenskultur": Es gilt zwischen Flüchtenden, Arbeitsmigranten und EU-Bürgern mit Recht auf Freizügigkeit zu unterscheiden. Der Zusammenhang ist: Je mehr man die regulären Kanäle für Migration schließt, desto mehr Menschen drängt man in irreguläre oder in die Asylmigration. Drittens, wir müssen separate Kanäle für Fluchtmigration offenhalten und europäisieren. Dafür gibt es keine nationalen Lösungen. Das Sperren von Routen und Blockieren von Flüchtlingsverteilung innerhalb Europas ist verheerend. Denn dadurch werden Lösungen verunmöglicht und es zerstört zusätzlich die Solidarität innerhalb Europas.

Je mehr man die regulären Kanäle für Migration schließt, desto mehr Menschen drängt man in die irreguläre oder in die Asylmigration.

Streitfrage Migration

Die Aufregung ist seit Tagen groß: Österreich steigt aus dem UNO-"Migrationspakt" aus. Könnte das Papier tatsächlich ein "Recht auf Migration durch die Hintertür" schaffen, wie die Bundesregierung argumentiert?

Man kann nicht einfach sagen: Wir suchen uns die Bestqualifizierten aus, verlagern die Ausbildungskosten ins Herkunftsland, sahnen Arbeitskräfte ab und steigern unser Wirtschaftswachstum.

Rainer Bauböck

Der Politologe und Soziologe ist Professor für Politikwissenschaft am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz. Zuvor forschte er am Institut für Höhere Studien in Wien.

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