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Haben wir zu viele Gesetze?

... im Umfang von 26.003 Seiten...

In Österreich gelten heute Recht orschriften aus zwei Jahrhunderte! '.u den Gesetzesaltertümern zählei nter anderen die Pragmatische Sank ion vom 5. September 1767 — nich u verwechseln mit jener historisch be eutsamen von 1713 über die Thron alge im Hause Habsburg —, welch en Rittern des Malteserordens da .echt einräumt, Eigentum zu erwer en, ferner das kaiserliche Patent von

8. April 1775 über die Bienenzucht. Der Umfang des aus der Zeit von 1767 bis 1945 noch geltenden Rechtet ist schwer abzuschätzen, da es vor allem bei den älteren Bestimmungen oft zweifelhaft ist, ob diese noch gelten oder nicht. Feststeht jedenfalls, daß das Bundesgesetzblatt vom April 1945 bis heute einen Umfang von 26.003 Seiten hat. Zu beachten wären ferner noch die in den Bundesländern bestehenden Landesgesetzblätter und die Amtsblätter der Bundesministerien. Der Umfang unserer schriftlichen Rechtsquellen ist beachtlich, man wird insgesamt wohl mit mehr als 50.000 Druckseiten rechnen können. •u1Ei? ernma5ich ferner die0Praf;b die bisherigen Gesetze: schon' alles regeln, was eines gesetzlichen Niederschlages bedarf, beziehungsweise welche und wie viele Gesetze noch erforderlich sind, damit das legislative „Plansoll“ erfüllt ist.

Im Hinblick auf den zu erwartenden Zuwachs an Rechtsbestimmungen könnte auch eine Paragraphenreduktion am bestehenden Recht erwogen werden. Diese wäre unter anderem dadurch möglich, daß man das sogenannte tote Recht formell aufhebt, entbehrliche Vorschriften beseitigt und einen überspitzten Gesetzespositivismus aufgibt. Unter „totem Recht“ versteht man Bestimmungen, die zwar formell noch gelten, aber mangels praktischen Bedürfnisses seit langem nicht mehr angewendet werden, wie zum Beispiel die Pestpolizeiordnung, Hofkanzleidekret vom 30. Juni 1837, 71, da es in Österreich schon seit mehr als hundert Jahren keine Pestkranken gibt, die ein schriftliches Testament errichten Wollen. Durch den Drang des Gesetzgebers, alles und möglichst auch die selbstverständlichsten Dinge zu regeln, hat der Beamte gelegentlich einen zu kleinen oder gar keinen Spielraum für Ermessensfreiheit. Es ist daher manchmal schwer, bei einer Amtshandlung auf die Umstände des Einzelfalles entsprechend Rücksicht zu nehmen. So kann es dann kommen, daß die Öffentlichkeit einem Beamten den Vorwurf m? ht, daß er zu sehr nach Vorschrift „amtshandelt“ und kein Herz — gemeint ist „keine Ermessensfreiheit“ — hat.

Man müßte einen Weg finden, hier Abhilfe zu schaffen. Univ.-Doz. Doktor Rene M a r c i c schreibt hierzu in seinem Buch, „Vom Gesetzesstaat zum Richterstaat“: „Alle, die über die Notwendigkeit, den modernen Staat zu reformieren, sprechen, fordern Verlangsamung der Gesetzgebungsmaschine, Vereinfachung der Gesetzgebungstechnik und Hebung der Qualität sowohl in bezug auf die innere Geschlossenheit und das Ordnungseefüge als auch in bezu? auf dessen Sprachform. Im selben Atemzug wird unablässig nach einer gründlichen Verwaltungsreform gerufen. Die Abkehr vom Gesetzes-Teichtum und die Ächtung der Verwaltungshypertrophie erhalten jedoch erst dann ihren vollen Sinn, wenn man bedenkt, daß beide Erscheinungen zusammengehören, einem gemeinsamen Grund entspringen und nur dann beseitigt werden können, wenn neben der Reformabsicht ein Wandel auf dem Grund eintritt, der die Voraussetzungen für die Möglichkeit, den Mißstand abzustellen, schafft. Es ist zwecklos, eine Verwaltungsreform eher durch-I führen zu wollen, als der Bestand der Gesetze verringert worden ist.'

Mit einer Verringerung der Gesetze allein ist es aber nicht getan, wenn nicht gleichzeitig bessere und vor allem kürzere und verständlichere an ihre Stelle treten. Der Verfall der Gesetzgebungskunst in Österreich zeigt sich am deutlichsten in der Flucht in die Kasuistik. Dadurch werden die Gesetze schwerfällig, langatmig und vollends unübersichtlich und unverständlich. „Nichts ist verfehlter“ — sagt Mannlicher —, „als zu glauben, daß jeder, der in die Lage kommt, an dem Zustandekommen von Gesetzen mitzuwirken, auch schon die Berufung zum Gesetzgeber habe. Es gibt eben gewisse Fähigkeiten, die nicht jedermanns Sache sind, vielmehr eine spezifische Eignung erfordern, und zu diesen Fertigkeiten gehört im besonderen Maße die richtige Art, Gesetze zu machen, das heißt Rechtsvorschriften zu verfassen.“ Man fragt sich daher mit Recht, ob die österreichischen Juristen der Gegenwart die Kunst der Gesetzgebung verlernt haben oder — ob der Staat allenfalls bei der Auswahl jener Personen, die mit legislativen Arbeiten betraut werden, keine glückliche Hand hat.

Lattdesgerichtsrat Dr. Hans Köhler

Eine Art Konzil täte not

Die spontane Antwort ist die Bejahung der Frage. Es gibt keinen Menschen, der alle oder auch nur die wichtigsten Gesetze kennen könnte. Es gibt aber auch keinen Menschen, der sich, vor eine Entscheidung gestellt, verläßlich die Kenntnis aller dafür in Betracht kommenden Gesetze in angemessener Frist verschaffen kann; nicht einmal der Fachjurist wäre dazu imstande. Dies gilt schon für Gesetze im eingeschränkten technischen Sinn, aber noch in erhöhtem Maß, wenn unter „Gesetz“ jede Norm, auch zum Beispiel eine solche auf Verordnungsstufe, verstanden wird, wie dies dem überwiegenden Sprachgebrauch entspricht. Da aber die Kenntnis der Gesetze gesetzlich vorgeschrieben ist oder präsumiert wird, gibt es zu viele Gesetze.

Anderseits lehrt die Erfahrung, daß immer wieder über Gesetzeslücken geklagt wird. Gerade der zu entscheidende Fall findet nur allzu häufig im Gesetz keine klare Regelung. Es muß zu iAiisbsguwghiMett.\ieTschlednrtalge tgfitöwwarden, die immer-dubiw;tin£ und- manchmal' ganz versagen. Das würde demnach bedeuten, daß es zu wenig Gesetze gibt.

Falls eine Auflösung dieser Antinomie überhaupt möglich ist, kann sie nur durch Aufdeckung und Behebung eines Fehlers oder Mangels im System der Gesetzgebung erreicht werden. Durch EinzelnovelliCTungen der Gesetze ist das Ziel erfahrungsgemäß keinesfalls erreichbar. Ja, es scheint, daß die Verstrickung in den Teufelskreis dadurch nur immer unlösbarer wird.

Ein möglicher Weg bestünde darin. auf klassische Rechtsstaatlichkeit zu verzichten und zu versuchen, die Ordnung außerhalb eines Gesetzsystems zu etablieren. Die sich hierzu anbietenden Utopien sind, wie gleichfalls die Erfahrung lehrt, zum Scheitern verurteilt und führen zu Chaos oder Diktatur. Es erübrigt sich daher deren Diskussion.

Die Reduktion und gleichzeitige Konzentration der Gesetze ist nur durchführbar, wenn es gelingt, aus der Zerrissenheit und der damit verbundenen Kasuistik der Gesetzgebung herauszufinden. Das erfordert eine einheitliche Grundlage, die eine Orientierung des Denkens und Wollens der Gesetzesverfasser und Gesetzgeber ermöglicht, eine Weltanschauung. Dann — und nur dann — sind Regelungen im großen zu erhoffen, die ja Aufgabe der Gesetzgebung sind. Dann wird auch der Einzelfall mitgeregelt sein, das hypertrophierte, monströse und dabei lückenhafte Gesetzesgebäude sich auf vernünftige Dimensionen !e,diwierefl,tWid jene he wirkungslose Ausle£i)ngsfegel wieder zu Ehren kommen,-tie im 6, der'Allgtf; meinen Bürgerlichen Gesetzbuches so meisterhaft formuliert ist: „Einem Gesetz darf in der Anwendung kein anderer Verstand beigelegt werden, als welcher aus der eigentümlichen Bedeutung der Worte in ihrem Zusammenhange und aus der klaren Absicht des Gesetzgebers hervorleuchtet.“

Vielleicht müßte eine Art ökumenisches Konzil der an der Gesetzgebung vorzüglich Teilnehmenden einberufen werden, um diese gemeinsamen Grundlagen zu finden. Allerdings wäre dazu eine sehr sorgfältige Vorbereitung erforderlich.

Die Unübersichtlichkeit der nicht organisch aus einem Guß gestalteten und aufeinander abgestimmten Gesetze geht so weit, daß nicht einmal der sogenannte Gesetzgeber alle Auswirkungen eines neuen Entwurfes auf bestehende Gesetze verläßüch überblicken kann. Diese Lage wird durch das österreichische Schicksal erschwert daß die Gesetze aus verschiedenen Epochen stammen, sich nicht auseinander entwickelt, vielfach die gleichen Ausdrücke in verschiedenem Sinn verwendet haben- und- einer wechselnden politischen Gesinnung entsprungen sind. Hier wird sich durch Zusammenfassung verstreuter Bestimmungen über das gleiche Thema manche Rauhigkeit glätten und manche Wucherung im einzelnen ausmerzen lassen. Von der Peripherie her wäre keine strukturelle Gesundung zu erhoffen.

Rechtsanwalt Dozent Dr. Wilhelm Herl

Auch diese Kunst will gelernt sein

Die Frage „Haben wir zu viele Gesetze?“ muß meines Erachtens mit Ja und Nein beantwortet werden. Mit Nein insofern, als die allgemeine Entwicklung fortwährend Neues bringt, das eine gesetzliche Regelung dringend erheischt, so zum Beispiel auf dem Gebiet der Atomkraft. Aber auch die Lücken unserer Bundesverfassung bedürfen dringend der Schließung. Damit sind wir aber auch schon bei dem Fall einer zu großen Anzahl von Gesetzen. Denn unser Verfassungsrecht bedarf einer gründlichen „Flurbereinigung“ der aus ganz verschiedenen Zeiten stammenden Bestimmungen. Die Zeit der „Übergangsgesetze“ sollte nach mehr als 40 Jahren vorbei sein. Die Novellenbestimmungen sind, soweit sie nicht in der Verfassung eingebaut sind, an passender Stelle einzufügen. Die in einfachen Gesetzen enthaltenen Verfassungsbestimmungen wären in das Bundesverfassungsgesetz heimzuholen.

Im allgemeinen ist zu sagen, daß es gedankenlos, wenn nicht demagogisch ist, ständig nach Vereinfachungen zu rufen und dabei mehr und mehr eine differenzierte Sozialordnung anzustreben. Viele Unstimmigkeiten ergeben sich freilich aus der pluralistischen Gesellschaftsordnung, welche die Gesetze widerspiegeln. Aus all dem muß aber anderseits der Schluß gezogen werden, daß um so mehr auf überflüssigen Rechtsstoff verzichtet werden muß und daß eine gründliche Überholung aller unserer Gesetze erforderlich ist: totes Recht ist auszumerzen, die Bruchstellen der Rechtsentwicklung sind aufzu-süchenrliir3rsehiäaeM'eSZte1' stammenden Vorschriften • sind-'äufe einen' einheithöhen Renner zu bringen';-Es ist sehr zu bedauern, daß der „Ermächtigung zur Wiederverlautbarung gesetzlicher Vorschriften“ zu enge Grenzen gezogen sind, weil eine bloße Wiederverlautbarung aufeinander nicht abgestimmter Vorschriften zwaT das mühsame Aufsuchen der Bestimmungen erspart, aber in d?r Sache selbst die Lage nicht verbessert. Hier bedürfte es eines wahrhaft großen Konzeptes.

Ein gewisses Mindestmaß an Vertrauen ist überhaupt eine unerläßliche Voraussetzung eines geordneten Rechtslebens, insbesondere, weil die

Bevölkerung nicht in ständiger Angst vor unbekannten Vorschriften leben soll. Gewiß wird man auf den Satz, daß die Rechtsfolgen unabhängig von der Kenntnis der Bestimmungen durch die Beteiligten eintreten ( 2 ABGB), auch in Zukunft nicht verzichten können. Aber die schuldlose Unkenntnis von Vorschriften, deren Kenntnis den Betroffenen nicht zugemutet werden kann, sollte in weiterem Maße berücksichtigt werden, ein Gedanke, den das Strafrecht 5, Abs. 2, Verwaltungsstrafgesetz, verwirklicht und Professor Fritz Schwind für das ABGB als in mancher Hinsicht geltendes Recht dargetan hat.

Hier konnte nur auf einiges hingewiesen werden. Es kann aber nicht genug unterstrichen werden, daß in weitem Maße ein Umdenken nottut, eine Besinnung auf das Wesentliche. Voraussetzung ist freilich eine einwandfreie legislative Technik, die die neuen Gesetze weitgehend vermissen lassen. Auch diese Kunst will gelernt sein, auch hier gibt es Kurpfuscherei. Daneben muß sich aber jeder Angehörige eines Rechtsberufes heute die Frage vorlegen, was von ihm aus geschehen kann, um. das gestörte Rechtsgefühl der Bevölkerung wieder herzustellen und zu beleben. Wenn wir nicht einem im letzten unchristlichen Perfektionismus huldigen, “wird die Aufgabe der Überholung unseres gesamten Rechtsstoffes mit gutem Gewissen in Angriff genommen werden können. So wie der Mensch im Leben Schiffbruch erleidet, wenn et. mehr Weseritliches':und Unwesentliches u u#ejs}fehidehj;ermagt so kanin limbi Untugend auch zum Bankrott einer. Rechtsordnung führen, die sich selbst aufgibt, wenn sie nicht ernst genommen wird. Das tritt aber ein, wenn bewußt papierenes Recht als Totgeburt gesetzt wird, um sich aus einer augenblicklichen Verlegenheit zu helfen, oder wenn der Staat selbst nicht erwartet, daß gesetzliche Bestimmungen ernst genommen werden. Was hier angedeutet wurde, geht nicht nur den Juristen an, es handelt sich vielmehr um eine Lebensfrage des Gemeinwesens.

Univ.-Prof. Dr. Hans Schima

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