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Politiker: Kleiner Wert, großer Preis?

Die Beurteilung des Werts von Politikern ist in erster Linie eine politische Beurteilung, bei der sich sachrationale Kriterien mit parteipolitischen und auf konkrete Personen bezogenen Sympathien oder Antipathien überlagern. Die Vorschläge, erfolgsabhängige Bezüge bei Politikern einzuführen, sind daher nicht überzeugend.

Die Aufregung um die geplante Gehaltserhöhung der Postgewerkschafter hat wieder einmal die Bezüge politischer Funktionäre auf die mediale Tagesordnung gesetzt. Wie immer bei solchen Anlässen, werden mehr oder minder originelle Reform- oder Kürzungsvorschläge in die politische Diskussion geworfen. An den Grundproblemen können solche Vorschläge selten etwas ändern, weil es keine allgemein geteilten Kriterien gibt, nach denen man den Wert der Arbeitsleistung von Politikern bestimmen könnte. Politikerprivilegien werden daher auch in den nächsten Jahrzehnten ein Fixthema bleiben.

Betrachtet man typische Karrieren österreichischer Politiker, so ist der Beginn des politischen Engagements in Parteien und Interessenvertretungen im allgemeinen von idealistischen, nicht primär finanziellen Interessen geprägt. Diejenigen, denen es gelingt, die Politik zum Beruf zu machen (meist gelingt das bekanntlich nicht), entwickeln aber früher oder später das Interesse, damit ihren Lebensunterhalt zu verdienen. Dabei erweisen sich politische Karrieren häufig als Mittel des sozialen Aufstiegs: Der überwiegende Teil der Abgeordneten oder höheren Gewerkschaftsfunktionäre hätte in ihren erlernten Berufen weitaus weniger verdient. Und obwohl Politiker als Kollektiv ein denkbar schlechtes Image haben, genießen zugleich die Inhaber höherer politischer Ämter sehr wohl ein hohes Sozialprestige.

Sozialer Aufstieg über politische Funktionen kollidiert aber mit dem - utopischen - Anspruch der Demokratie, Selbstregierung des Volkes, Identität von Herrschern und Beherrschten zu sein. In der Praxis sind moderne Demokratien durchwegs repräsentative Systeme, wodurch ein prinzipielles Spannungsverhältnis entsteht: Einerseits ist schwer bestreitbar, dass hohe Funktionseliten adäquat bezahlt werden sollen - dies bedeutet, dass Regierungsmitglieder, wohl auch Nationalratsabgeordnete oder Bürgermeister mittlerer und größerer Städte Bezüge erhalten, die deutlich über den Durchschnittsbezügen der Bevölkerung liegen. Andererseits begegnen derartige höhere Bezüge dem prinzipiellen Misstrauen, dass dadurch die Ablösung dieser "politischen Klasse" von den Interessen der normalen Bevölkerung gefördert wird.

Heikel: Entscheidung in eigener Sache

Umso heikler ist das Problem der Entscheidung in eigener Sache: Abgeordnete beschließen Gesetze über ihre eigenen Bezüge und diejenigen von Regierungsmitgliedern. Funktionsgebühren in Interessenverbänden werden von den entscheidungsberechtigten Organen dieser Verbände, also von Verbandsfunktionären beschlossen, und freigestellte Mitglieder des Betriebsrats größerer Unternehmen wie der Post verhandeln mit dem Vorstand über ihre eigene Einstufung. Das Anspruchsniveau passt sich der jeweiligen Funktion rasch an: Ist der Einstieg und soziale Aufstieg in eine Berufspolitikerkarriere erst gelungen, so müssen diese Personen immer erkennen, dass es vergleichbare Berufe gibt, in denen bei gleichem Aufwand und gleicher Verantwortung deutlich besser verdient wird. Der Abgeordnete hat immer einen gutverdienenden Freiberufler, der Bürgermeister einer mittleren Gemeinde vielleicht einen Sparkassendirektor seiner Gemeinde vor Augen. Betriebsratschefs stehen deutlich höher bezahlte Verhandlungspartner des Managements gegenüber.

Der Verdacht, dass die Möglichkeit zur Entscheidung in eigener Sache zur Selbstbedienung führen kann, ist nicht nur wegen der Höhe der Bezüge keineswegs unbegründet: Bis 1996/97 waren in der Politikerbezahlung die Vorteile des Beamtendienstrechts (Biennalsprünge, Pensionsregelungen) mit den Vorteilen von Angestellten (Abfertigungen) und Freiberuflern (steuerliche Absetzmöglichkeiten) kumuliert. Und erst 1996 wurden die Möglichkeiten "arbeitsloser" Einkommen von Abgeordneten, die zugleich öffentlich Bedienstete sind, endgültig abgeschafft.

Politikerbezüge ermöglichen Politik als Beruf, und das bezahlte staatliche Amt ist nur ein Teil dieses Politikberufs, dient aber zu seiner Finanzierung. Betrachtet man zum Beispiel den durchschnittlichen Zeitaufwand von Nationalratsabgeordneten, so ist deren Tätigkeit zwar meist ein Vollzeitberuf; im Parlament selbst wird (in Plenar- und Ausschusssitzungen, Klubsitzungen und -klausuren ...) aber im Jahresschnitt gerechnet nur cirka eine Woche pro Monat verbracht. Der große Rest dient nicht der Gesetzgebung oder Kontrolle der Regierung, sondern vor allem der Arbeit im Wahlkreis und in der Partei. Beides zählt untrennbar zu den Aufgaben eines Abgeordneten, weshalb Vorschläge, die den gesetzgeberischen Fleiß (dokumentiert etwa durch Teilnahme an Ausschuss- und Plenarsitzungen) durch höhere Bezüge belohnen wollen, der Sache nicht gerecht werden können. Abgeordnetentätigkeit (nicht nur die im Wahlkreis oder in innerparteilichen Gremien) ist immer auch Parteitätigkeit.

Verschleierungs- und Umgehungsstrategien

Viele problematische Usancen der Politikerbezahlung sind auch auf Umgehungs- und Verschleierungsstrategien zurückzuführen. Beispielsweise haben Interessenverbände - vor allem der ÖGB - und auch Parteien lange Zeit ihren Funktionären und Angestellten nur (gemessen an ihren Aufgaben) eher bescheidene Bezüge bezahlt, dies aber durch die Entsendung in öffentliche Ämter (Parlamente, Kammern, Sozialversicherungsträger, auch manche Aufsichtsratsfunktionen im halböffentlichen Bereich) kompensiert. Auf diese Art kommen die problematischen Funktionskumulierungen etwa von Gewerkschaftsfunktionären und Wirtschaftskämmerern zustande. Umgekehrt dienen diese öffentlichen Bezüge auch der Finanzierung der Parteien, weil davon regelmäßig Parteisteuern erhoben werden. Es wäre übrigens falsch, diese nur unter dem Gesichtspunkt einer Ausbeutung der Mandatsträger durch ihre Parteien (und ihre Vorfeld- und Teilorganisationen) zu sehen, da sie umgekehrt auch einen Schutz gegen parteiinterne Neider darstellen: Gerade gegenüber den kleineren Funktionären auf Bezirks- oder auch Landesebene, der eigentlich entscheidenden Hausmacht der meisten Abgeordneten, verleihen diese Parteisteuern (von denen meist ein paar tausend Schilling pro Monat auch an die Bezirkspartei fließen) den hohen Politikerbezügen so etwas wie den Hauch des Opfers, das für die Partei erbracht wird. Und über den steuerlichen Jahresausgleich können sich die Politiker einen Teil der Parteiabgaben als Werbungskosten wieder zurückholen.

Teilfragen der Politikerbezahlung können durch unabhängige Expertenkommissionen versachlicht werden. Bis 1997 haben Politiker der zweiten oder gar dritten Reihe nicht selten mehr als die Spitzenpolitiker des Bundes verdient (noch vor einem knappen Jahrzehnt war keine Ausnahme, wenn der Bürgermeister einer mittelgroßen Stadt etwa soviel wie ein Minister, ein Tiroler Landeshauptmannstellvertreter mehr als der Bundeskanzler verdiente). Hier hat das Gutachten der 1996 unter dem Vorsitz des Rechnungshofpräsidenten tagenden Bezügekommission zu einigen wichtigen Gesetzesänderungen geführt: Die Kommission ging von Ministerbezügen aus, verglich diese mit Bezügen aus dem Management und gewichtete davon ausgehend die Aufgaben der politischen Funktionäre auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene, für deren Bezüge dann verfassungsrechtliche Obergrenzen vorgeschlagen wurden. Mit der Modifikation, dass die gesetzliche Regelung von den (zugleich etwas besser eingestuften) Abgeordneten ausgeht, wurde dieser Vorschlag im wesentlichen 1997 zum Gesetz. Seither sind außerdem maximal zwei Funktionsbezüge aus öffentlichen Kassen erlaubt, die mit dem Bezug eines Staatssekretärs nach oben gedeckelt sind. Nach wie vor ungelöst ist das Problem, wenn öffentliche Bezüge (aus Bereichen, die der Rechnungshofkontrolle unterliegen) mit Bezügen aus der Privatwirtschaft oder privater Organisationen (etwa ÖGB, Industriellenvereinigung, Parteien) zusammentreffen, letztere sind nämlich nicht begrenzt. Wenig elegant war, dass 1997 eine Anpassung der Pensionsregelungen an die ASVG-Regeln vor allem für neu hinzukommende Politiker eingeführt wurde, während die Altpolitiker für das meist günstigere alte System optieren konnten. Einige Privilegienfälle der jüngsten Zeit resultieren aus solchen Altlasten.

Augenmaß und Leadership verlangt

Die Höhe der Politikerbezüge wird aber immer in Diskussion bleiben. Sogenannte "erfolgsabhängige" Bezüge sind bei Politikern nicht überzeugend: In Frage kämen dafür nur ökonomische Indikatoren, die aber nur begrenzt von österreichischen Politikern beeinflusst werden können: Ob beispielsweise die Europäische Zentralbank (EZB) ihre Zinsen erhöht oder senkt und in Deutschland Hochkonjunktur oder Rezession herrscht, können österreichische Regierungsmitglieder oder gar Abgeordnete nicht beeinflussen; und notwendige harte wirtschaftspolitische Einschnitte wie eine Budgetkonsolidierung sind kurzfristig oft mit einer Verschlechterung wirtschaftlicher Kennzahlen (Inflation, Wachstum/Arbeitslosigkeit) verbunden. Regierungsübereinkommen sind kein Business-Plan, sie liefern daher auch keine taugliche Kriterien, nach denen Unternehmensberater den Erfolg oder Misserfolg einer Regierung autoritativ beurteilen könnten. Welche Geltung solche Kennziffern für Oppositionspolitiker haben könnten, erscheint erst recht dubios.

Die Beurteilung des Werts von Politikern ist in erster Linie eben eine politische Beurteilung, bei der sich sachrationale Kriterien mit parteipolitischen und auf konkrete Personen bezogenen Sympathien oder Antipathien überlagern. So wird im überwiegenden Teil der Bevölkerung immer zumindest ein Teil der politischen Klasse aus parteipolitischen Motiven auf Skepsis stoßen, und wer sowieso abgelehnt wird, dem wird auch nur ein bescheidenes Gehalt gegönnt. Eine Reihe von Politikern hat es aber ohne merkbare langfristige Imageschäden überstanden, dass sie wegen ihrer Bezüge oder sonstiger finanzieller Ansprüche kritisiert wurden (man denke etwa an Altkanzler Vranitzkys Länderbankabfertigung). Dies zeigt, dass Politiker in der Bevölkerung in erster Linie doch nach ihrer vermuteten Leistung und Persönlichkeit und nicht nach ihren angeblichen oder realen Privilegien beurteilt werden: Leadership ist das beste Mittel gegen Privilegiendebatten. Aber verlangt ist eben trotzdem auch Augenmaß: In Zeiten, in denen es der Bevölkerung (beziehungsweise den jeweils vertretenen Gruppen) gut geht, ist diese durchaus bereit, über Privilegien der politischen Klasse hinwegzusehen. Wo alle "den Gürtel enger schnallen müssen", gilt das erst recht auch für die politischen Vertreter.

Der Autor ist Politologe am Institut für Konfliktforschung und Autor zahlreicher Publikationen unter anderem zur österreichischen Parteienfinanzierung.

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