Objektive Berufung!

Die Demokratisierung der Bezirksverwaltungsbehörden war einer der großen Streitpunkte zwischen der Sozialdemokratie und den bürgerlichen Parteien bei der Ausarbeitung der republikanischen Bundesverfassung zwischen 1918 und 1920. Pragmatische Reformisten wie Renner blieben mit dieser Forderung durchaus innerhalb der Systematik und Ideenwelt der „bürgerlichen" Demokratie.

Für sie war die Bezirkshauptmannschaft mit ihrer hierarchischen Struktur unter der Leitung eines „von oben" ernannten, weisungsgebundenen Berufsbeamten eine Inkonsequenz der parlamentarisch geprägten Staatsorganisation auf den Ebenen des Bundes und der Länder einerseits und der Gemeinden andererseits.

„Demokratisierung quot; bedeutete daher in dieser Konzeption „Parlamentarisierung": Wahl eines Bezirksparlamentes, das einerseits einen ihm politisch verantwortlichen Bezirkshauptmann und allenfalls weitere Mitglieder einer Bezirks-„Exekutive" zu bestellen hätte, kurz Einrichtung der Bezirke nach dem Muster der Gemeinden, was über organisatorische Parallelen hinaus auch eine eigene Rechtspersönlichkeit mit Budgethoheit inkludierte.

In ihrer theoretischen Begründung weiter gingen marxistisch inspirierte Theoretiker wie Max Adler, die in einer Demokratisierung der Verwaltung auf allen Ebenen des Staates eine Aufhebung der Bürokratie im Sinne eines „Absterben des Staates" erwarteten. Auch sie boten allerdings keine anderen Organisationsmodelle an.

Die Uneinigkeit zwischen den Parteien erbrachte ein Provisorium. Die Bundesverfassung skizziert diese Forderung als Programm, dessen Realisierung jedoch einem künftigen Bundesverfassungsgesetz - und das bedeutet wegen der dafür erforderlichen Zweidrittelmehrheit im Nationalrat eine Einigung zwischen den Großparteien -vorbehalten ist. Dabei ist es bis heute geblieben.

Die Diskussion über diese Frage ging zunächst unvermindert weiter, verebbte dann jedoch merklich. Zwar blieb die Forderung in den Programmen der Sozialdemokratie und später der SPÖ aufrecht, aber anscheinend mehr als Traditionsgut, denn als echtes Anliegen. Wie sonst ist es zu verstehen, daß in den Regierungserklärungen der SP-Allein-regierung zwischen 1970 und 1975 diese Forderung nicht aufschien? Erst jüngst ist sie - im Rahmen der Föderalismusdiskussion - urplötzlich wieder virulent und auch in die Regierungserklärung 1979 übernommen worden.

Das sanfte Dahindämmern eines zunächst so vehement vertretenen Anliegens war nicht nur eine Folge der politischen Machtverhältnisse. Ausschlaggebend war auch der Einfluß einer Theorie, die die sozialdemokratische Forderung gewissermaßen immanent zu widerlegen schien. Sie wurde von Hans Kelsen und Adolf Merkl, den beiden großen Verfassungs- und Verwaltungsjuristen der Wiener rechtstheoretischen Schule der Zwischenkriegszeit, entwik-kelt.

Kelsen und Merkl gingen dabei von einer zentralen Bestimmung der Bunlaquo;desverfassung aus: „Die gesamte Verwaltung darf nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden." Dieses „Legalitätsprinzip" bedeutet nicht nur, daß Behörden nur auf der Basis gesetzlicher Ermächtigungen tätig werden dürfen, sondern verlangt auch - wie der Verfassungsgerichtshof in einer ziemlich kompromißlosen Rechtsprechung erläutert hat -, daß die Gesetze selbst das Handeln der Verwaltung in einer Weise regeln müssen, daß dadurch alle wesentlichen Komponenten dieses Handelns bereits vorgezeichnet sind.

Es reduziert damit die Verwaltung zu einer bloßen Gesetzesvollziehung und „entpolitisiert" sie dadurch. Kelsen und Merkl deuten dieses Postulat nicht nur als Sicherung des einzelnen gegenüber polizeistaatlicher Willkür, sondern zugleich als optimale Verwirklichung der Demokratie.

Liegt „Wesen und Wert der Demokratie quot; - so der Titel einer stets lesenswerten Schrift Kelsens - darin, daß alle relevanten politischen Entscheidungen durch parlamentarische Gesetzesbeschlüsse erfolgen und alle anderen Staatsorgane lediglich diese Gesetze zur Anwendung bringen, so ist es allerdings nur folgerichtig, diese gesetzesanwendenden Organe so zu organisieren, daß sie einen möglichst kompromißlosen Gesetzesvollzug gewährleisten.

Und hier münden die Überlegungen Kelsens und Merkls in den scheinbar paradoxen Schluß, daß ein hierarchisch aufgebauter Verwaltungsapparat und weisungsgebundene Berufsbeamte demokratischer seien als gewählte Funktionäre. Denn jene sind von ihrem Rollenverständnis her davon geprägt, Vorschriften anzuwenden und ausschließlich von den Vorschriften her die konkreten Fälle zu lösen.

Es war vor allem diese theoretische Konzeption, die der sozialdemokratischen Forderung nach Demokratisierung der Bezirksverwaltung den Wind aus den Segeln nahm. Sie wurde nicht nur von der Staatsrechtslehre vorbehaltlos rezipiert, auch Renner hat sich zu ihr nach 1945 bekannt.

Kelsen und Merkl haben ihre Argumente in der Diskussion über die Demokratisierung der Bezirkshauptmannschaften entwickelt, jedoch als eine allgemeine Theorie einer demokratischen Verwaltung mit universellem Gültigkeitsanspruch formuliert. Dabei ist daran zu erinnern, daß in staatsrechtlicher Sicht Verwaltung jedes dem „Staat" zurechenbare Handeln außerhalb der parlamentarischen Gesetzgebung (und der Gerichte, für die jedoch die gleichen Überlegungen gelten) ist.

In diesem universellen Gültigkeitsanspruch liegt die Problematik. Denn es kann natürlich keine Rede davon sein, daß innerhalb des Staates (Bund, Länder, Gemeinde etc.) alle politisch relevanten Fragen durch die Parlamente (Nationalrat, Landtage) in Gesetzesform erledigt werden und sich die übrigen Staatsorgane einschließlich der Regierungen ausschließlich auf die Vollziehung dieser Gesetze beschränken.nbsp;

Es ist kein Zufall, daß gerade im Bereich der Raumplanung in drastischer Weise - durch Bürgerproteste und Bürgerinitiativen - ein Defizit an Demokratie, die sich auf Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern beschränkt, sichtbar gemacht worden ist.

Die Bezirkshauptmannschaften blieben von dieser Kritik am mangelnden Demokratiepotential des traditionellen Verwaltungsinstrumentariums jedoch ausgespart. Unter allen staatlichen Institutionen, die in den letzten Jahren von den basisdemokratischen Protestbewegungen in Frage gestellt worden sind, scheinen diese Behörden kaum einmal auf. Das kann durchaus als Indiz dafür gewertet werden, daß sich diese Behörden in ihrer gegenwärtigen Organisationsform praktisch bewährt haben. Und es ist dies kein Zufall.

Denn die Aufgaben der Bezirkshauptmannschaften sind von einer Art, auf die die Kelsen-Merklschen Überlegungen nach wie vor zutreffen. Die Aufgabenstruktur der Bezirkshauptmannschaften besteht in der Tat darin, Gesetze auf konkrete Einzelfälle anzuwenden, wobei der Behörde nur relativ bescheidene Ermessensspielräume zustehen.

Dies im Detail aufzuzeigen, ist das Anliegen der Schrift „Demokratisierung der Bezirksverwaltung" von Josef Demmelbauer, Bezirkshauptmann in Ried im Innkreis, und Wolfgang Pesen-dorfer, Beamter der oberösterreichischen Landesregierung. Beide Autoren kennen also diese Institution aus der Praxis, haben sich aber auch durch rechtswissenschaftliche Arbeiten einen Namen gemacht.

Ich stimme den beiden Autoren darin zu, daß die Realisierung des in der Bundesverfassung vorgezeichneten Programms einer Umwandlung der Bezirke in Gebietskörperschaften nach dem Muster der Gemeinden ihrer Aufgabenstruktur nicht angemessen wäre. Eine solche Organisationsform würde auf die Erfüllung dieser Aufgaben kaum verbessernd wirken, aber die Tendenz in sich bergen, die strikte und gleichmäßige Anwendung der Gesetze da und dort aufzuweichen.

Das ist undemokratisch nicht nur, weil dadurch Beschlüsse der Volksvertretung verfälscht werden, sondern auch, weil es die Gleichheit zu Lasten jener beeinträchtigt, die über weniger gute Kontakte zur „Obrigkeit" verfügen.

Eine so weitreichende Veränderung der Bezirksverwaltung wäre daher nur gerechtfertigt, wenn auf die Bezirke zugleich in größerem Umfang Aufgaben übertragen würden, denen eine solche demokratische Organisationsform angemessen ist, weil sie sich einer exakten gesetzlichen Determinierung entziehen und eminent „politische" Entscheidungen erfordern. Solche Aufgaben sind derzeit teils bei den Bundes- und Landesregierungen, teils aber bei den Gemeinden konzentriert.

Eine Neuverteilung der Aufgaben würde das Verhältnis von Bezirk und Gemeinde auf längere Sicht prinzipiell in Frage stellen. Schon heute sind ja die größeren Gemeinden (Städte mit eigenem Statut) zugleich Bezirksverwaltungsbehörden für ihren Bezirk und auf der anderen Seite vieler Kleingemeinden gerade in Fragen der Raumordnung und des Umweltschutzes überfordert. Diese weitreichende, aber konsequente Perspektive ist jedoch in der aktuellen Diskussion bewußt nicht berührt worden.

Diese ist vielmehr von einem anderen Motiv stimuliert. Es ist dies, wie jedermann weiß, die Personalpolitik in einzelnen Ländern. Das Offensichtliche Interesse der einen wie der anderen Seite an der parteipolitischen Einstellung deutet aber auf eine Funktion des Bezirkshauptmannes hin, die dieser über den Wandel der Behörde seit den Tagen der Monarchie hinweg bis heute bewahrt hat.

In der Monarchie war der Bezirkshauptmann der Vertreter des Kaisers, wie dies Joseph Roth in seinem „Ra-detzkymarsch" so schön beschreibt. Damals hatte auch die Behörde einen ganz anderen „politischen" Entscheidungsspielraum, war ihr Aufgabenbereich nicht annähernd gesetzlich so durchnormiert wie heute.

Der Bezirkshauptmann hat aber als Person nach wie vor eine Funktion von wesentlichem politischen Gewicht und hebt sich damit sehr deutlich von den Leitern reiner Fachbehörden wie der Finanz- oder Arbeitsämter ab. (Die allgemeine Ubereinstimmung, daß man nicht auch diese Behörde „demokratisieren" will, ist daher noch kein schlagendes Argument gegen eine Demokratisierung der Bezirkshauptmannschaften.)

Für Demmelbauer und Pesendorfer ist diese Position des Bezirkshauptmannes „schwer faßbar" aber auch „mangels Entscheidungsbefugnis" nicht besonders relevant. Es ist dies der einzige Punkt, in dem ich ihrer sonst so ausgewogenen und ausgezeichneten Darstellung nicht voll folgen kann.

Das in beiden Großparteien manifeste Interesse an der Person des Bezirkshauptmannes ist von seiner persönlichen Funktion her durchaus verständlich. Wünschenswert wäre daher ein Berufungsverfahren, das eine möglichst objektive Auswahl garantierte.

Akzeptiert man dies, so ist aber der Gedanke nicht einfach von der Hand zu weisen, daß etwa der Bezirkshauptmann von einer Versamlung frei gewählter Bezirksvertreter aus dem Stand rechtskundiger Bundes- und Landesbediensteter bestellt und für diese Funktion dienstfrei gestellt wird.

Gegenüber den üblichen Pakten zwischen Parteisekretariaten hätte ein solcher Bestellungsmodus zumindest den Vorteil einer gewissen Transparenz. Wählt man aber ein solches Gremium, so liegt es nahe, ihm auch die Beratung, in Einzelfällen sogar die Beschlußfassung über allgemeine Angelegenheiten des Bezirkes, die es natürlich auch im gegenwärtigen Aufgabenbereich der Bezirksverwaltungsbehörde gibt, zu übertragen.

Hier soll ein bestimmtes Modell weder im Detail ausgearbeitet noch dafür Werbung betrieben, sondern lediglich gezeigt werden, daß es Varianten einer Demokratisierung der Bezirksverwaltung gibt, über die legitimerweise diskutiert werden kann.