Gewaltenteilung mit einer „Nebenregierung”?

Originelle Beiträge Österreichs zum Repertoire der politischen Institutionen sind nicht zahlreich. Die österreichische Bürokratie, die Verfassungsgerichtsbarkeit, die Sozialpartnerschaft wird man anführen können. Es fällt auf, daß diese Institutionen mehr oder weniger der Konfliktregelung dienen, der Konfliktregelung auf der Basis eines maximalen Konsenses und mit dem Ziel eines maximalen Konsenses. Die ö.sterreichische Bürokratie, die von einem großen Reiche herstammt, ist die älteste Institution; die Sozialpartnerschaft, die Kooperation der großen Interessenvertretungen, die jüngste. Sie ist kein Werk der Theorie, wie etwa die Verfassungsge- richtsbarkeit, sondern der Praxis. Sie war und ist ein Werk der Empirie. Sie ist Ausdruck der politischen Struktur und Kultur der Zweiten Republik: Ausdruck des stabilen und konstanten Parteien- und Verbändesystems; Ausdruck einerseits der Verflechtung zwischen Großparteien und Interessenvertretungen, anderseits der Arbeitsteilung zwischen Großparteien und Großverbänden; Ausdruck der Konkordanzdemokratie. Sie hängt vor allem aber mit dem Wandel des Staates zum Wirtschafts- und Sozialstaat in einer Industriegesell chaft . west- ■ lieber Prägung ausammen. In’dieser Gesellschaft sind den am Produktions- und Distributionsprozeß beteiligten Gruppen grundsätzlich unterschiedliche Positionen zugewiesen. Antagonistische Interessen sind miteinander konfrontiert. Diese Gesellschaft ist besonders krisenanfällig. Die Sozialpartnerschaft ist ein Versuch, antagonistische Interessen durch kooperative Konfliktregelung zu einem Ausgleich zu bringen und die Krisenanfälligkeit der Gesellschaft zu überwinden. Man hat sie als „rationalisierten Klassenkampf“, als „Klassenkampf am Grünen Tisch“, als „Sublimierung des Klassenkampfes“ herausgestellt. Sie wird als Einrichtung zur Versachlichung der Austragung von Interessengegensätzen und als Weg zur friedlichen Lösung der Probleme im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik verstanden. Der Gegensatz und die Gegnerschaft heterogener gesellschaftlicher Interessen wird zur Partnerschaft der Interessenvertretungen integriert. Diese Aspekte gehen von einer Bejahung und Erhaltung des Systems aus und von der Bereitschaft, kontroverse Fragen zu diskutieren und durch Kompromisse zu lösen. Sie bejahen die Rationalisierung des gesellschaftlichen Gegensatzes durch zentralisierte Konflikt- regelung von oben. Man kann von einer relativ zentralisierten, konservativ-evolutionären Form der Konfliktregelung sprechen. Die Sozialpartnerschaft spielt sich vor allem im vorparlamentarisohen Raum ab; sie operiert nicht so sehr im Staatsbereich, sondern im gesellschaftlich- politischen Bereich. Im Bereich der politischen Interessenssphäre werden komplexe, antagonistische Interessen berührende Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik abgeklärt, interessenmäßig aufeinander abgestimmt, Lösungen vorbereitet, Entscheidungen kompromissarischer Natur gefällt. Dies unter Mobilisierung von persönlicher, natürlicher und institutioneller, formeller Autorität, von Sachverstand und Verantwortung.

Die Sozialpartnerschaft erinnert in gewisser Beziehung an den Verfassungsgerichtshof. Auch er operiert zentralisiert, konzentriert, partei politisch-paritätisch zusammengesetzt, nach einer bestimmten Sprachregelung, unter dem Schutz und Schirm beider Großparteien. Beide Institutionen dienen dem gesellschaftlichen Frieden, beide verwirklichen ein gesellschaftspolitisches Harmonie- und Sekuritätsideal, beide entlasten die Regierungsstellen, insbesondere Regierungen und Parlament, indem sie diesen gesellschaftliche Konfliktrisken abnehmen und präventives, aber auch repressives Krisenmanagement betreiben. Die heimliche Sehnsucht der Majorität nach Konsens der Minorität wird durch sie ebenso befriedigt wie die heimliche Sehnsucht der Minorität nach Mitregierung. Man kann es als ein Zeichen besonderer Sozialkultur ansehen, wenn Gesellschaftsgegensätze und ihre Austragung auf diese Weise „rationalisiert“ werden; wenn Machtkämpfe als Rechtskämpfe aus- gefochten werden wie im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit; wenn gesellschaftspolitische Auseinandersetzungen dadurch ausgetragen werden, daß Verbändefunktionäre und -experten im Dialog auf oberster Ebene nach Kompromissen suchen wie im Rahmen der Sozialpartnerschaft. Verfassungsgerichtsbarkeit und Sozialpartnerschaft sind originelle und originäre Einrichtungen, die österreichische Erfahrungen vom „richtigen“ politischen Verhalten der sozialen Konfliktregelung zum Ausdruck bringen. Beide sind tradierte Formen, die den „österreichischen Weg“ kennzeichnen. Beide entsprechen der politischen Struktur und Kultur Österreichs, dem Lagersystem und -denken einerseits, der Konkordanz-, Stabilitäts- und Seku- ritätshaltung anderseits.

Phänomenologie der Sozialpartnerschaft

Das was man unter sehr verschiedenen sozialen Erscheinungsformen als Sozialpartnerschaft zusammenfaßt, ist ein System von Rollen, die im Bereich der politischen Inter- essensspähre, im Bereich der Parteien und Verbände, beheimatet ist. Dieses System besteht vor allem aus Elementen des sozialistischen und des konservativen Lagers, aus Gruppen von sozialistischen Spitzenfunktionären im Bereich des ÖGB und der Arbeiterkammerorganisation einerseits, aus Gruppen von Wirtschaftsbundfunktionären im Bereich der Handelskammerorganisation und Funktionären des Bauernbundes aus dem Bereich der Landwirtschaftskammern anderseits. Diese Spitzenfunktionäre repräsentieren gleichzeitig berufliche Interessenvertretungen wn.d Parteigruppen. Sie bilden jenen Teil der politischen Elite, die untereinander und gegeneinander eine überwiegend kooperative und konsoziationale Einstellung aufweist, in ideologischen Fragen eher pragmatisch als dogmatisch eingestellt ist und mehr vom konkreten Arbeitgeber-Arbeitnehmergegensatz als vom abstrakten Gegensatz der beiden Großparteien bestimmt wird. Die Mitglieder müssen Doppelrollen spielen; Dieselben Personen, die im Rahmen der Sozialpartnerschaft Zusammenarbeiten, müssen als Parteifunktionäre gegenüber der Wählerschaft, den Massenmedien und in der Öffentlichkeit Konkurrenten und Opponenten spielen. Während bei der Kooperation pragmatische Denkweisen überwiegen, müssen im anderen Rollenspiel parteipolitische Konkurrenzhaltungen überwiegen. Es hängt von der jeweiligen politischen Gesamtsituation und auch vom subjektiven Rollenverständnis ab,

ob die eine octsr die andere Einstellung besonders betont wird. In Wablkampfzeiten, in denen die Großparteien ihre Konkurrenzhaltung besonders herausstellen müssen, wird wahrscheinlich auch in der Sozialpartnerschaft eine Sozial- kampfhalturkg dominieren. Auch lagermäßig sind Unterschiede fest- zustellen, je nachdem das Lager insgesamt gesehen eher auf Veränderung oder auf Erhaltung der Gesellschaftsstruktur ausgerichtet ist, ebenso im Lagerbereich, etwa zwischen Funktionären des Wirtschaftsbundes und des Bauernbundes, ebenso zwischen den Spitzenfunktionären eines Lagers, wobei optisch eher konstruktive, „gute“ Typen und eher destruktive „böse“ Typen zu unterscheiden sind, die je nach Situation zu Wort und ins Bild kommen.

Die Sozialpartnerschaft tritt unter sehr verschiedenen Sozialformen und Rechtsfiguren in Erscheinung. Versucht man in Anlehnung an Karl Korinek eine Phänomenologie der Sozialpartnerschaft unter rechtlichen Aspekten, so kann man öffentlich- rechtliche, privatrechtliche, faktisch institutionalisierte Formen auf Dauer und informelle Formen ad hoc unterscheiden.

Die österreichische Rechtsordnung weist eine Fülle von institutionalisierten Formen der Kooperation der beruflichen Interessenvertretungen auf. Die rechtlicbsn Einrichtungen, in deren Rahmen mehrere Großverbände als Selbstverwaltungsträger tätig werden, sind sehr zahlreich. Sie gehen von Einrichtungen, in denen Entscheidungen eines Selbstverwaltungskörpers im Einvernehmen mit einem anderen gefällt werden (z. B. § 18 Abs. 3 Berufsausbil- dpng gesetz) oder in denen Verwal- tiingsaufgaben durÄ i-gemhinsame Organe mehrerer Selbstverwaltungskörper besorgt werden (z. B. Paritätischer Ausschuß nach dem Kartellgesetz), über Begutachtungsformen, weiters über Einrichtungen, in deren Rahmen mehrere Selbstverwaltungskörper gemeinsam an der vom Staat geführten Verwaltung teilnehmen, etwa in Kommissionen, die mit Imp erium ausgestattet sind (z. B. Fonds nach dem Marktordnungsgesetz) oder in Beiräten, die beratend, als Rat und Hilfe der Staatsverwaltung, fungieren (sie gehen in die Hunderte!) über das Zusammenwirken mehrerer Träger beruflicher Selbstverwaltung im Rahmen der Arbeitsverfassung, insbesondere zum Zwecke des Zustandekommens von Kollektivverträgen. bis zum Zusammenwirken der vier Großverbände in privat- rechtlichen Formen, in Ausübung der Privatautonomie, wie im Bereich der Paritätischen Kommission für Lohn- und Preisfragen und Kooperationen rein faiktischer Natur, informellen Absprachen d r Spitzenfunktionäre ad hoc, Gesprächen, die mit Interessenvertretung und Selbstverwaltung nichts mehr zu tun haben usw. Faktische Gepflogenheiten können leicht abgebaut werden. Werden sie abgebaut, so kann die rechtlich institutionalisierte Sozialpartnerschaft jenes öl entbehren, das sie braucht, um reibungslos zu funktionieren. Sozialpartnerschaft kann dann leicht zu einem leeren Ritual, zu Blockierungen, zu Immobilismus werden. Wer die Sozialpartnerschaft befürwortet, muß für sie ja weniger von der Gesetzgebung her befürchten als von inner- und zwischenparteilichen Vorgängen und Veränderungen, vor allem aber von Überforderungen und Auswüchsen der Sozialpartnerschaft. Dem Abbau der öffentlich-rechtlich institutionalisierten Sozialpartnerschaft im Wege der Gesetzgebung wirkt im übrigen die Tendenz zur Perseveration und Konstanz entgegen, die rechtlichen Institutionen eigen ist. Am ehesten ist eine Veränderung dort anzunehmen, wo sich die Sozialpartnerschaft in privatrechtlichen Formen abspielt, insbesondere bei der ,,Paritätischen Kommission für Preis- und Lohnfragen“ und ihren Aus- und Untergliederungen, oem Lohnunterausschuß, dem Preisunter- ausscbuß, dem Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen, dem Präsidentenkomitee. Sie haben alle „ihre Zeit“ gehabt. Es ist fraglich,’ ob sie alle noch „ihre“ Zeit haben werden. Aber gerade die Elastizität, Herausforderung von Phantasie und Spntaneität, die privatautonomen Institutionen eigen ist, könnte diesbezüglich Hoffnungen wecken.

Die Sozialpartnerschaft als „Paritätische“

Die „Paritätische“ ist die wirt- schaftspolitische Beratungs-, Anre- gungs-, Koordinierungs- und Kooperationsstelle der großen Interessenvertretungen, die unter dem Schutz und Schirm der beiden Großparteien steht. Sie ist die typische Institutionalisierung der Sozialpartnerschaft, der typische Ausdruck des Quasi- Kartells der vier großen Interessenvertretungen. Manche sehen in ihr die Sozialpartnerschaft schlechthin. Diese Sicht ignoriert aber die vielfältigen Formen der Sozialpartnerschaft.

Die Paritätische beruht auf freier Vereinbarung der Großverbände (die über Einladung durch einen Ministerratsbeschluß abgeschlossen wurde) und arbeitet auf Grund solcher Vereinbarungen. Sie basiert also auf privatautonomen und nicht öffentlich-rechtlichen Akten und sie operiert in Ausübung der Privatautonomie. Irgendwelche Hoheitsrechte kommen ihr nicht zu. Ihre lohn- und preispolitischen Empfehlungen an die Großverbände sowie an Arbeitnehmer und Arbeitgeber und ihre wirtschaftspolitischen Empfehlungen an die Regierung, alle ihre diesbezüglichen Informationen, zeitigen Effekte kraft faktischer Autorität, nicht kraft öffentlich-rechtlichen Imperiums. Insofern kann man bei ihr von einem ,,Regieren durch Informieren“ auf Grund von Kooperieren und ..Regieren durch Rat und Hilfe“ sprechen. In der Paritätischen zeigen sich typische Merkmale der Sozialpartnerschaft: Freiwilligkeit der Teilnahme, Einstimmigkeit, Parität und parteimäßige Bipolartät. Einstimmigkeit bedeutet ein liberum

Veto. Die Parität ist Ausdruck der parteipolitischen Bipolarität: Well zwei schwarze Interessenvertretungen (Handelskammer und Landwirtschaftskammer) dabei sind, müssen auch zwei rote (österreichischer Gewerkschaftsbund und Arbeiterkammer) dabei sein. Zu diesen Strukturprinzipien kommen als ergänzende Elemente: eine gewisse Distanz der Funktionäre der Sozialpartnerschaft zur rein parteimäßigen politischen Subelite; das Bewußtsein, ein Element der Konstanz und Kontnuität im Wechselspiel der Regierangsformen zu sein, Koalitionsersatz, eine politische Dauenklammer, ein Integrationsorgan, in der Konkurrenzdemokratie ziu sein, eine Bereichskoalition mit jenem legendären patriarchalischen Gesprächsklima und Stil, dem die Zweite Republik viel verdankt. Dabei sind ähnlich wie in der Großen Koalition Personen Garanten für Information, Stil und Klima, Personen, die als Professionals der Politik die amici- tia política pflegen. Technisierung, Professonalisierung und Personali- serung der Politik finden in der sozialpartnerschaftlichen Kooperation ihren Ausdruck.

Insgesamt kann man die Sozialpartnerschaft, Insbesondere in Gestalt der „Paritätischen“, als ein relativ autonomes Subsystem im politischen Gesamtsystem deuten, das konzentriert und zentralisiert im Wege eines ständigen big bargaining auf der Basis vor allem der Parität und Einstimmigkeit ökonomische Prozesse steuert, präventives Krisenmanagement betreibt, eine Befriedung durch Ausgleich antagonistischer Interessen zwischen den Interessenvertretungen und Befriedung im Verhältnis von Staatsleitung und Großverbänden bewirkt! Sie gleicht Struktur- und Funiktionsschwächen -des parlamentarischen Regierungs- ‘ Systems aus, entlastet diese und gswährleitet eine Staibiüsierang des ökonomischen, des politischen und des Gesamtsystems. Sieht man in der Integration und Konfliktregelung eine Hauptaufgaibe des Regie- rens, so kann man das Quasi-Kartell der Interessenvertretungen als „Nebenregierung“ bezeichnen. Dabei muß man sich aber darüber klar sein, daß es in Österreich viele „Nebenregierungen“ gibt; neben der Bundesregierung und dem Bundesparlament regieren neun Landesregierungen und Landesparlamente, nicht zu vergessen die Hocbbürokra- tie auf Bundes- und Landesebene, die Höchstgerichte, die Massenmedien. Regieren Ist ein arbeitsteilig organisiertes Verfahren mit vielen Beteiligten, wobei aus einem poltischen „agere“ nicht unbedingt ein „actum“ des Staates werden muß.

„Nebenregierung“ war und ist die Sozialpartnerschaft meist deshailb, weil die Regierung und die Großparteien als solche auf sozialöko.no- mische Probleme • nicht reagiert haben (nicht reagieren wollten oder nicht reagieren konnten). Hier hat sich bereits eine ungeschriebene Arbeits- und Gewaltenteilung von Großparteien und Großverbänden und eine dementsprechende Zusammenarbeit von Regierung und Großverbänden etabliert. Die Gewaltenteilung Regierung-Parlament ist po- ‘ litisch tot; die Gewaltenteilung Staat-Großverbände mit Großver- bände-Parteien ist politisch lebendig. Die Sozialpartnerschaft war und ist als „Nebenregierung“ oft „Ersatzregierung", wobei sie wie die Hauptregierung wegen der gesamtgesellschaftlichen Relevanz und Brisanz der zu lösenden Probleme unter besonderer Gemein wohlveran twor tun g steht. Man hat auch von „Schattenregierung“ (gegenüber dem „Sonnenkönig“) und von „heimlichen Kanzlern und Vizekanzlern“ gesprochen. Vielleicht aber ist der Ausdruck „Schattenregierung, in deren Schatten die politische Opposition steht", besser. Denn weniger die Regierung als die Opposition leidet manchmal an — um nicht zu sagen unter — der Sozialpartnerschaft. Sie profitiert aiber wohl mehr von der Sozialpartnerschaft als sie an Ihr leidet.