Normenflut gefährdet Rechtsstaat
Was die Politiker als Gesetzgeber einerseits beschließen, unterlaufen sie andererseits durch Interventionen, um Ausnahmen vom Gesetz zu erreichen.
Was die Politiker als Gesetzgeber einerseits beschließen, unterlaufen sie andererseits durch Interventionen, um Ausnahmen vom Gesetz zu erreichen.
Wen interessiert in Zeiten, wo für die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Osterreich jedes Opfer gebracht wird, denn das Recht? Die politische Führung hat ungeheuer viel, meist zum Schutz der Menschen, in Rechtsform normiert. Geht es aber um einen wirtschaftlichen Vorteil, wird die Rechtsverwirklichung zur sinnlosen Bürokratie. Dieselben, die die Normen gesetzt haben, fühlen sich daran nicht mehr gebunden.
Es ist durchaus kein Einzelfall, wenn ein hervorragender Landespolitiker vor Jahren schon erklärte: „Ich sehe meine Aufgabe darin, den Menschen zu helfen, auch wenn ich Ausnahmen vom Gesetz veranlassen muß. Wir Politiker schaffen die Gesetze und sobald sie gelten, müssen wir uns um Ausnahmen bemühen. Das ist eines unserer Hauptgeschäfte." So menschlich das in manchen Ohren klingen mag, so bedenklich ist diese mehr oder minder willkürliche Verletzung von Gesetzen vom Grundsätzlichen her.
Vergessen ist, daß der Rechtsstaat aus dem Ringen um Freiheit, Gleichheit und Gerechtigkeit für den einzelnen Bürger sowie im Interesse der Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns entstanden ist.
Der Staatsbürger sollte nicht mehr auf die Gnade der Mächtigen angewiesen, sondern Subjekt mit Rechten sein. Niemand darf über dem Recht oder außerhalb des Rechts stehen. Letztlich haben unabhängige Richter nach bestem Wissen und Gewissen auf die Einhaltung der „Spielregeln" zu achten.
Durch die Vorausbestimmtheit der Rechte und Pflichten unterscheidet sich der Rechtsstaat vom Polizeistaat. Merkmale des modernen Rechtsstaates sind die Trennung der Staatsgewalten. Wie schaut es bei uns jetzt aber wirklich aus?
Die demokratische Staatsgewalt der Gesetzgebung ist mit den obersten Vollziehungsgewalten in der Hand einer oder zweier Parteien vereint. Auch die obersten Beamtenstellen werden in der Regel mit Vertrauensleuten dieser Parteien besetzt. Ein Gegenüber von Regierungen und Parlament ist weitgehend hinfällig, weil die Regierung mit der Mehrheit im Parlament ident ist. Wer lange im Besitz der Macht ist - auch wenn sie ihm nur anvertraut ist vermeint, sie schon aus eigenem Recht ersessen zu haben.
Im Bereich der Gesetzgebung haben politische Parteien ihre unterschiedlichen Interessen einzubringen. In der Vollziehung dürfte die Parteipolitik keinen Platz haben, auch dann nicht, wenn es um eine Posten- oder Wohnungsvergabe geht, um Wohn-bauförderungs-Mittel oder um die „unbürokratische" Bewilligung des Aufenthaltsrechtes oder eines Betriebes. Es ist nicht außer acht zu lassen, daß Mittel der Allgemeinheit nur im Rahmen des Rechts für Teilinteressen verwendet werden dürfen.
Gesetzen kommt die Funktion einer ausgleichenden Allgemeinregelung zu. Werden Gesetze willkürlich, in bestimmten Fällen nicht oder falsch angewendet, so geht diese Funktion genauso verloren, wie in weiterer Folge das Vertrauen auf die Einhaltung überhaupt beziehungsweise das Bewußtsein, an diese Gesetze gebunden zu sein.
Dieser Rechtsbruch ist aber nicht ein Privileg der Mächtigen allein. Wir alle müßten uns um mehr Rechtsbewußtseins und Disziplin bemühen, wenn ich etwa an den Straßenverkehr denke. Wer ist sich bewußt, was seine subjektiv abgewogene Entscheidung, die Straße trotz Haltsignal zu überqueren, an Beispielsfolgerungen bei Kindern auszulösen vermag?
In vielen Bechtsbereichen gilt: Was uns an den Gesetzen nützt, nehmen wir voll in Anspruch; was uns schadet, muß schleunigst gesetzlich verboten werden und möglichst alle unsere Interessen sollten gesetzlich abgesichert sein. Dies, obwohl heute ein Vertrag oft mehr an Bestandswirkung zeigt als gesetzliche Ansprüche.
Wegen des „Kavaliersdeliktes" der Steuerhinterziehung müssen die Steuersätze höher vorgegeben werden. Wenn dann die, die sich daran halten, die Dummen sind, dann hat der Bechtsstaat jedenfalls versagt.
In einem Bechtsstaat darf die Durchsetzung der Normen nicht mehr oder weniger dem Zufall überlassen sein. Der Wert einer rechtsstaatlichen Ordnung besteht auch darin, sich darauf verlassen zu können. Eine Autobahn, bei der der Benutzer nicht sicher sein kann, keinen Gegenverkehr zu haben, wird wenig nützen.
Eine weitere Dimension der Gefährdung des Rechtsstaates ergibt sich durch die von den Medien diktierte öffentliche Meinung. Politiker sind von dieser abhängig; sie wollen ja wiedergewählt werden. Einige Tage massive Medienberichterstattung haben beispielsweise den damaligen Sozialminister nach Interventionen in der Frage der Ärztearbeitszeit am Lorenz-Böhler-Krankenhaus in Wien vor etwa eineinhalb Jahren zu einem im Arbeitszeitgesetz in keiner Weise gedeckten „Schwenk" veranlaßt.
Das Gesetz wurde in der öffentlichen Meinung als unnötiger Formalismus abqualifiziert. Die mit der Durchsetzung Betrauten als „Bürokraten" und „Bonzen" an den Pranger gestellt. Schließlich wurde unter dem Druck der öffentlichen Meinung die Beibehaltung eines rechtswidrigen Zustandes erreicht.
Im Gegensatz dazu erhielten zur gleichen Zeit die Verantwortlichen von anderen privaten Rechtsträgern für die Nichteinhaltung der Arbeitszeitregelungen nicht unbedeutende Geldstrafen. Zwei prominente österreichische Universitätsprofessoren schreiben dazu:
„Nicht der Rechtsbruch selbst beschädigt den Rechtsstaat; es ist vielmehr dessen Tolerierung, die begrüßte und geforderte Folgenlosig-keit. Auch der Umstand, daß kein öffentlicher Funktionär von Rang auch nur ein Wort darüber verlor, daß das Recht ... weichen mußte, läßt starke Zweifel an der moralischen Autorität und damit an der Glaubwürdigkeit der politischen Führung des Landes angebracht erscheinen." (Mayer/Tomandl, Der mißhandelte Rechtsstaat).
Die unbürokratische, personenbezogene Lösung verhinderte in diesem Fall geradezu eine sachliche Auseinandersetzung über Wert und Unwert der bestehenden Arbeitszeitregelung. Persönlich möchte ich anmerken, daß ich unter normalen Umständen nicht von einem Chirurgen, der durchgehend 20 Stunden Dienst geleistet hat, operiert werden möchte.
Eine weitere Gefahr ergibt sich für den Rechtsstaat aus der Überfülle von Normen. Eine oberflächliche Betrachtung der Nummern der Bundesgesetzblätter in den letzten 50 Jahren zeigt folgendes Bild: 1946-213,1956-279, 1966 - 314, 1976 - 718, 1986 - 725, 1994- 1.107.
Diese Inflation von Normen führt automatisch zu einer Beduzierung ihrer Bedeutung. Durch die Teilnahme Österreichs am EWR, insbesondere aber an der EU, ist diese Entwicklung weiter dramatisch gesteigert worden. Wer ist sich dessen bewußt, was die Übernahme des Gemeinschaftsrechtes, der Richtlinien, der Verordnungen und der Rechtssprechung der Europäischen Union für den österreichischen Bürger und den Bechtsstaat bedeutet5
Neben dem schon unübersichtlichen österreichischen Recht steht ein völlig unübersichtlicher, nicht geschlossen publizierter Rechtsapparat der EU, der gegebenenfalls dem österreichischen Recht vorzugehen hat
Jede österreichische Behörde ist verpflichtet, EU-Becht unmittelbar anzuwenden, ohne dafür überhaupt sachlich und personell entsprechend vorbereitet zu sein. Wer kennt die Verordnung „Der Kommission vom 6. Oktober 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1609/1988 hinsichtlich des letzten Termins für die Einlagerung der gemäß den Verordnungen (EWG) Nr. 3143/1985 und (EWG) Nr. 570/1988 verkauften Butter"? Oder wer weiß, daß wir vor der Einfuhr von Knoblauch mit Ursprung in der Union Myanmar geschützt sind (Verordnung Nr. 2311/1994)?
Die österreichischen Beamten sind zur Durchsetzung der EU-Normen berufen. Bereits bisher ist es kaum gelungen, dem Bürger klarzumachen, welches Handeln in der Verantwortung des Normgebers begründet liegt und wie weit (eher eng) der rechtliche Spielraum des Beamten ist.
Der Bürger konnte sich gegen die Schikanen des von ihm bezahlten „beatmeten Nichtstuers" zumindest mit Interventionen der als Normsetzer tätig gewordenen Politiker helfen. Diese Politiker konnten sich dann mit den von ihnen beschlossenen Gesetzen auseinandersetzen und allenfalls um eine rechtliche Reparatur bemüht sein.
Künftig entfällt für den einfachen Staatsbürger, der sich kein Lobbyistenbüro in Brüssel leisten kann, auch diese Möglichkeit weil die Normsetzer überhaupt nicht mehr „greifbar" sind. Die Version Kafkas im Prozeß ist perfekt geworden. Welche Mächte sind es, die den „Heuwagen" von Hyronimus Bosch führen, hinter dem die einfachen Menschen genauso wie Kaiser und Papst hinterherziehen und versuchen, sich ihren Teil herauszuraffen?
Zu den Verteidigern des Bechts-staates zählen im allgemeinen die Bichter. Verantwortungsbewußte Politiker weisen gelegentlich darauf hin, daß diese oder jene Entscheidung nicht von ihnen, sondern von einem unabhängigen Gericht zu treffen ist. Diese Aufgabe hat die Gerichtsbarkeit - soweit ich dies beurteilen kann - durchaus mit Anstand erfüllt. Aber auch die Gerichtsbarkeit ist an ihren Belastungsgrenzen angelangt beziehungsweise hat diese weit überschritten, wie ich am Beispiel des Verwaltungsgerichtshofes darlegen kann.
In den letzten zehn Jahren hat sich der Beschwerdeanfall mehr als verdoppelt, das zur Bewältigung zur Verfügung stehende Personal ist nur geringfügig vermehrt worden. Die Dramatik der Situation zeigt sich auch daran, daß der Verwaltungsgerichtshof selbst ohne einen einzigen neuen Beschwerdeakt beim jetzigen Personalstand mit der Aufarbeitung der derzeit unerledigten Beschwerdefälle rund zwei Jahre beschäftigt wäre.
Manche Fälle sind beim Verwaltungsgerichtshof schon seit fünf Jahren anhängig. Diese Situation ist sowohl für die Bechtsuchenden als auch für die richterlichen und nichtrichterlichen Bediensteten unzumutbar. Die wichtige Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit, nämlich die Wahrung des Rechtsstaates durch den Schutz subjektiv-öffentlicher Rechte des einzelnen, wird verfehlt, wenn höchstgerichtliche Entscheidungen erst Jahre nach Beschwerdeerhebung ergehen können und nicht selten auf Grund seither geänderter Bechts- und Lebensverhältnisse für die Betroffenen letztlich weitgehend wirkungslos sind.
Zusammenfassend zeigt sich eine massive Bedrohung des Kulturgutes Rechtsstaat, sowohl von innen als auch von außen. Die Menschen fühlen sich über der Rechtsordnung stehend! Das wäre an sich noch nicht schlecht, ist doch das Recht nicht um des Rechtes willen, sondern um des Menschen willen da. Schlecht ist es aber dann, wenn diese Betrachtung nur Ausdruck der Einzel- oder Gruppenegoismen ist.
Der Autor ist
Hofrat am Verwaltungsgerichtshof.
