Wenn sich die EU verdoppelt, dann ...

Ist in jüngster Zeit von der Europäischen Union die Rede, rücken die Vorgänge und Reaktionen um die Bildung der neuen österreichischen Bundesregierung in den Vordergrund: Und sie werfen Schatten auf das Bild der Union - nicht nur bei uns. Sie dürfen aber nicht die Bedeutung vergessen lassen, die diese Union und der von ihr verkörperte Prozeß der Zusammenarbeit und Integration für uns und für Europa hat.

Sie dürfen auch nicht von der Tatsache ablenken, daß die Union heute vor einer kritischen, vielleicht sogar der kritischsten Phase ihrer Entwicklung steht: Die bevorstehende Osterweiterung und die hierfür unerläßlichen Reformen des Aufbaues und der Strukturen der EU sind Herausforderungen, die alle Aufmerksamkeit und politische Energie erfordern. Damit kein Zweifel aufkommt: die Öffnung der Union für die ehemals kommunistischen Staaten Mittel-, Ost-, und Südeuropas ist der richtige und notwendige Schritt zur Schaffung und Festigung von Stabilität, Sicherheit und Wohlstand in Europa. Im Lichte der Ereignisse im Kosovo soll dieser Prozeß beschleunigt werden.

Wahr ist aber auch, daß wir damit vor einer Entwicklung stehen, die in der Geschichte der Europäischen Gemeinschaft kein Beispiel kennt - weder quantitativ noch qualitativ. Die Union steht vor einer Verdoppelung ihrer Mitgliederzahl von heute 15 auf morgen 30 Staaten oder sogar mehr. Dazu kommt, daß die künftigen Partner ein zum Teil dramatisches Gefälle an wirtschaftlicher Leistungskraft, Wohlstand und Pro-Kopf-Einkommen gegenüber dem Durchschnitt der heutigen Union aufweisen.

Die umfassende, große Union der Zukunft wird daher einen neuen Grad an innerer Heterogenität und Spannweite unterschiedlicher Interessen aufweisen, der eine radikale Reform der Strukturen und Arbeitsweisen erfordert. Die politische Literatur kennt den Begriff des "imperial overstretching", der Überforderung und Überdehnung politischer Konstrukte bis zur Unregierbarkeit und Lähmung, meist als Folge territorialer Ausdehnung und wachsender innerer Heterogenität einerseits, und mangelnder Strukturen sowie ihrer Anpassung andererseits. Die Geschichte gibt uns die Beispiele.

Derzeit arbeitet die Union der 15 noch mit jenen Institutionen und Verfahren, welche die sechs Gründerstaaten in den 50er Jahren für die im Vergleich so homogene Gemeinschaft der Sechs geschaffen haben. Und, wie allgemein bekannt, stottert der europäische Motor schon heute. Wollen wir die künftige Union der 30, mit ihren unvermeidlichen inneren Divergenzen und Spannungen vor einer schleichenden Lähmung bewahren, wollen wir ihre Fähigkeit, effizient zu entscheiden und zu handeln und die politische Dynamik des Integrationsprozesses aufrechterhalten, dann müssen Strukturen, Institutionen und Verfahren neu gestaltet werden.

Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs hat im vergangen Dezember in Helsinki das Mandat für eine Reformkonferenz der EU erteilt. Vor dem Hintergrund der Herausforderung greift es jedoch zu kurz und ist enttäuschend. Die Verhandlungen sollen auf drei Themen beschränkt bleiben: nämlich die Größe und Zusammensetzung der Kommission, die Neugewichtung der Stimmverhältnisse im Rat sowie eine Ausdehnung der Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit auf weitere Gebiete.

In Wahrheit ist nur das letzte Thema, die Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit, für die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der künftigen Union von wesentlicher Bedeutung. Die Reduktion der Zahl der Mitglieder der Kommission unter jene der Mitgliedsstaaten, dies bedeutet, daß nicht alle Mitgliedsstaaten in der Kommission präsent wären, ist derzeit politisch kaum vorstellbar. Im übrigen sind die Mitglieder der Kommission im Bewußtsein der Bürger jeweils auch ein nationaler Bezugspunkt, ja eine Identifikationsfigur, deren Fehlen den bestehenden Graben zwischen den Bürgern und dem fernen Brüssel noch vertiefen könnte. Der politisch-psychologische Schaden wäre vermutlich größer als mögliche Effizienzgewinne durch eine zahlenmäßig reduzierte Kommission.

Was die Stimmgewichtung im Rat betrifft, verfügen die kleineren Mitgliedsstaaten im Vergleich zu ihrer Bevölkerungszahl über ein überproportionales Gewicht; so hat Österreich vier Stimmen, Deutschland mit seiner zehnfachen Bevölkerung aber nur zehn. Im Zuge der bisherigen Erweiterung der Union hat sich als Folge des Beitrittes meist kleinerer Staaten das ursprüngliche Verhältnis zwischen den Gruppen der "Großen" und der "Kleinen" zum Nachteil der Großen immer weiter verschoben. Dies soll nun auf Wunsch der großen Mitgliedsstaaten korrigiert werden.

Der Wunsch mag nicht ungerechtfertigt sein. Doch sei den Großen ins Stammbuch geschrieben, daß es im Licht der jüngst immer sichtbarer werdenden Tendenz, untereinander Entscheidungen informell "vorzukochen" und den anderen als vollendete Tatsache zu servieren, den Regierungen der kleineren Mitgliedsstaaten schwerfallen wird, ihren Parlamenten und Bürgern Abstriche von bestehenden Stimmgewichten vorzuschlagen.

Doch nun zu jenem Punkt des Reformmandates des Europäischen Rates, der den Kern der Handlungsfähigkeit der Union berührt: den Mehrheitsentscheidungen. Ist es vorstellbar, daß der Rat der Union der 30 oder gar mehr Mitgliedsstaaten im Lichte der Heterogenität und Interessendivergenzen in der Lage sein wird, auf Basis der Einstimmigkeit zu entscheiden? Zu entscheiden über Fragen und Maßnahmen, die oft tief in etablierte Interessen und Zustände eingreifen? Wenn man die Qualität der Entscheidungsfähigkeit ernst nimmt, kann es nur die Antwort geben: der Modus von Beschlüssen mit qualifizierter Mehrheit muß die Regel werden. Ausnahmen davon müssen besonders begrenzt sein, wie Änderungen der Grundverträge oder der Einsatz militärischer Mittel im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Die Widerstände seitens der Mitgliedsstaaten werden allerdings beträchtlich sein. Die Ansichten auf einen breiten Durchbruch zu Mehrheitsentscheidungen sind nicht rosig.

Doch sollte man zwei Dinge im Auge behalten: Erstens ist bei der schon bestehenden Verflechtung der Interessen und gegenseitigen Abhängigkeiten das Vetorecht in Wahrheit eine bloß symbolische Waffe selbst für die Großen. Und zweitens steht mit der Frage Einstimmigkeit versus Mehrheitsentscheidungen ganz einfach die künftige Fähigkeit der Union zur Problemlösung auf dem Spiel.

Eine, wenn nicht die für die umfassende Europäische Union der Zukunft entscheidende Frage ignoriert das Reformmandat des Europäischen Rates überhaupt, nämlich die sogenannte "Flexibilität". Es geht hier um ein Phänomen, welches in der Geschichte der Europäischen Gemeinschaft immer wieder mit neuen Wortschöpfungen umschrieben wurde: Verschiedene Geschwindigkeiten, konzentrische Kreise, variable Geometrie ... Gemeint ist die Durchbrechung der für die Integration bisher geltenden Maxime der Uniformität und Gleichzeitigkeit. Dies bedeutet, daß alle Mitgliedsstaaten zur gleichen Zeit die gleichen Integrationsschritte setzen und Pflichten übernehmen. Wenn diese Maxime schon bisher durchbrochen wurde - man denke an das Sozialprotokoll, dem Großbritannien bis vor kurzem nicht beigetreten war, die Schengenbestimmungen über die Freiheit des Personenverkehrs, und die Währungsunion - so galten solche Entwicklungen doch immer als Sünde wider den Geist.

Tugend aus Sünde Für die Zukunft muß aus der Sünde eine Tugend werden. Es wird unvermeidlich sein, Flexibilität zu einem anerkannten Bau- und Strukturelement der Großen Union der Zukunft zu machen. Die großen inneren Divergenzen und Gefälle, die diese Union dann prägen werden und deren Ausgleich ein sehr langfristiges Projekt ist, lassen dies aus mehreren Gründen erforderlich erscheinen: Erstens zwecks Wahrung der Integrationsdynamik durch Integrationsschritte von Gruppen von Mitgliedsländern, denen sich nicht alle anschließen können oder wollen.

Zweitens aus Rücksicht auf jene, die vieles aufzuholen haben und nicht überfordert werden sollen.

Und daher drittens auch im Sinne einer raschen, wenn nicht beschleunigten Erweiterung.

Es steht außer Frage, daß mit Konstruktionen der Flexibilität auch das Problem der Kohäsion, des Zusammenhaltes des Ganzen und komplexe politische und institutionelle Fragen aufgeworfen werden, da die Mitbestimmung in den einzelnen Integrationsbereichen von der Übernahme der jeweiligen Pflichten abhängt.

Wer die kommende Erweiterung aber will, muß sich mit diesen Problemen offenen Auges auseinandersetzen. Es ist besser, sich der Herausforderung rechtzeitig und in geordneter Weise zu stellen, als später von den Realitäten überrollt zu werden. Eine erfolgreiche Reform der Strukturen verlangt unkonventionelles politisches Denken und Mut. Sie liegt im existentiellen Interesse der Union als solcher und ihrer Zukunft als funktionierendes politisches Gebilde ebenso wie im Interesse einer raschen Erweiterung. Denn auch die Erwartungen und Hoffnungen der neuen Partner und Mitglieder werden sich nur in einer funktionsfähigen Union erfüllen.

Der Autor war Leiter der österreichischen Delegation für die EG-Beitrittsverhandlungen und bis 1999 Ständiger Vertreter Österreichs bei der EU in Brüssel.