Regierungsbildung ist Sache des Bundespräsidenten

Die großen Schwierigkeiten, nach der Wahlentscheidung des Dezembers 95 eine Regierung zu bilden (siehe dazu auch nebenstehenden Kommentar), haben mehrere und bekannte Ursachen. Eine davon ist, daß ein knappes Viertel der Wählerstimmen bei einer Mehrheitsbildung im Nationalrat derzeit (noch?) de facto ausscheidet, weil die Freiheitlichen mit ihrem Obmann von Koalitionsbildungen ferngehalten werden sollen.

Ob dies berechtigt ist, bleibe in diesem Zusammenhang außer Betrachtung; es gibt dafür aber zweifellos legitime demokratische Argumente. Jedenfalls tritt damit eine „Verkürzung" in der Berechnung von Mehrheitsbildungen ein. Sie führt zu einem erhöhten, aber auch qualitativ geänderten Gewicht der sonstigen Parteien, das aber bei den Abstimmungsvorgängen im Hohen Haus nicht zur Wirkung kommt. Die beiden stärksten Parlamentsfraktionen nehmen demnach jede für sich eine „ohne-uns-geht-nichts"-Position in Anspruch, die mit den nüchternen mathematischen Regeln parlamentarischer Repräsentanz nicht in Einklang zu bringen ist. Finden sie also nicht zueinander, dann droht - so wird zumindest behauptet - das politische Chaos.

Ist dem wirklich so? Es wird Zeit, hier Zweifel anzumelden. Wir haben uns nämlich daran gewöhnt, die Wahlen zum Nationalrat hauptsächlich als Entscheidung über die Regierung anzusehen. (Manchmal wurde sogar von „Kanzlerwahlen" gesprochen.) Diese Betrachtung stand besonders beim letzten Mal im Vordergrund. Dabei wurde vorher und nachher sogar behauptet, der Wähler befinde mit seiner Stimme-die er ja für Programm und Kandidaten einer Partei abgibt! - eigentlich über Koalitionsbildungen. Dies ist eine Perversion des Gedankens der repräsentativen Demokratie. Die gewählten Abgeordneten haben im Rahmen der Volksvertretung ganz bestimmte und höchst wichtige Aufgaben. Sie sind vor allem dazu berufen, die Gesetze der Republik zu beschließen. Was die Regierung, also die Vollziehung dieser Gesetze betrifft, kommt dem Nationalrat im wesentlichen „nur" eine kontrollierende Funktion zu. Die kann freilich so weit gehen, daß einer Regierung das Vertrauen entzogen wird, was zu deren Entlassung führen muß. Bei Regierungsbildungen wird daher hierzulande ebenso wie in allen parlamentarischen Demokratien daran I Bedacht genommen, daß ein neu gebildetes Kabinett nicht von vorn herein zum Scheitern im Parlament verurteilt ist.

Das bedeutet allerdings keineswegs, daß bei Uneinigkeit der im Nationalrat vertretenen politischen Parteien keine Regierung zustande kommen kann. Wie bereits erwähnt, steht die Regierung an der Spitze der Verwaltung, nicht aber der Volksvertretung. Eine Vermengung dieser beiden Staatsaufgaben ist zwar in der österreichischen „Realverfassung", in der die Parteien praktisch allein das Sagen haben, üblich geworden, die widerspricht aber dem demokratischen Baugesetz der Gewaltentrennung. Für das Zustandekommen und die Funktionsfähigkeit der Regierung ist das Staatsoberhaupt, bei uns also der Bundespräsident, zuständig. Das ist auch ein wesentlicher Grund dafür, daß er vom Volk gewählt wird und aus dessen Hand unmittelbar die Aufgabe erhält, für die Bildung einer handlungsfähigen Bundesregierung Sorge zu tragen und sie ins Amt zu berufen.

Diese Grundtatsache zu verdrängen und vergessen zu machen, ist das Anliegen wesentlicher politischer Kräfte in Österreich. Wir sollten das nicht übersehen. Man will das Staatsoberhaupt eben nur als würdigen Staats -notar, der besiegelt und bekräftigt, was die Partei beschlossen hat. Kurt Waldheim war der erste, der aus diesem Korsett entkommen und ein „aktiver Bundespräsident" sein wollte. Wie ihm zugesetzt wurde und mit welch üblen Mitteln man ihn verhindern und unmöglich machen wollte, ist eines der dunkelsten Kapitel unserer jüngeren Geschichte. Sein Nachfolger scheint ebenfalls nicht gewillt zu sein, sich von der Ausübung seiner Verantwortung wegdrängen zu lassen. Der Konflikt darüber scheint aus Klugheit beider Seiten derzeit stillgelegt, er ist aber noch keineswegs ausgetragen. Alles deutet daraufhin, daß er bald voll ausbrechen könnte.

Die Verfassungslage ist eindeutig. Gelingt keiner parlamentarischen Mehrheit die Einigung über Zusammensetzung und Programm einer neuen Bundesregierung, hat der Bundespräsident nicht nur das Recht, sondern eindeutig auch die Pflicht, notfalls ein Kabinett nach seiner eigenen Entscheidung zu berufen. Es ist klar, daß er das erst als letzten Ausweg tun soll, und daß er vorher alle Möglichkeiten einer Bereinigung auf politischer Ebene bis zur letzten ausschöpfen muß. Wir reden daher nur von dem Fall eines endgültigen Scheiterns solcher Bemühungen und der ist derzeit eben nicht auszuschließen. Thomas Klestil könnte daher durchaus in die Lage kommen, etwa ein Kabinett von Fachleuten einsetzen zu müssen. Dieses müßte sich für jedes seiner wichtigen Vorhaben um eine Mehrheit in der Volksvertretung bemühen.

Natürlich erhebt sich die Frage, ob ein solcher Schritt nicht deshalb nutzlos erschiene, weil ja der Nationalrat einer solchen Regierung schon anläßlich ihrer Vorstellung und der Debatte ihres Programmes sogleich das Vertrauen entziehen könnte. Bei Betrachtung dieses - zugegebenermaßen theoretisch gedachten, aber nun durchaus möglichen - Szenarios müßte man aber eben den bereits erwähnten Umstand einbeziehen, daß auf parlamentarischem Boden eine Einigung über die gewünschte Regierung ja nicht zustande kam. Es wäre also kaum vorstellbar, daß verantwortungsvolle Volksvertreter zwar zugestehen müssen, daß sie keine Mehrheit für eine Regierung zusammenbringen, aber dann doch ein vom Bundespräsidenten in Erfüllung seiner Amtspflicht ernanntes Kabinett jedenfalls wegschicken.

Wie immer man die Dinge betrachten mag: Es entspricht dem Bau-gesetz unseres Staates, daß der vom Volk gewählte Bundespräsident nicht nur die Entschlüsse der Parteiführer über die Bildung von Regierungen entgegenzunehmen, sondern daß letztlich er zu entscheiden hat. Seine Konsultationen haben den Sinn, Lösungen zu finden, die mit der politischen Realität sowie den gegebenen Macht- und Mehrheitsverhältnissen in Einklang stehen. Scheitern solche Bemühungen endgültig, sind die Befugnisse des Staatsoberhauptes so auszuüben, wie dies in den Artikeln 70 und 71 des Bundes-Verfassungsgesetzes vorgesehen und seiner Verantwortung für das Staatswohl übertragen ist.

Die Wechselbeziehung zum Nationalrat - etwa die Vorstellung, die dort stattzufinden hat - darf dabei freilich nicht außer acht gelassen werden; auch sie ist ja in der staatlichen Grundordnung festgeschrieben. Eine Gesamtbetrachtung der Verfassungslage darf dabei aber ebenso nicht übersehen, daß der Bundespräsident kraft seiner hervorragenden, ihm von der Gesamtbevölkerung übertragenen Befugnis sogar den Nationalrat auflösen kann. Dabei hat er nach dem Absatz 1 des Artikel 29 B-VG lediglich zu beachten, daß dies nur einmal aus dem gleichen Anlaß geschehen darf.

Alles, was hier gesagt wurde, ist zugegebenermaßen eine mehr oder weniger akademische Betrachtung der Verfassungslage, die für alle Situationen Vorsorgen muß, auch wenn es zweifellos besser ist, sie treten in bestimmter Form nicht ein. Wir dürfen aber umgekehrt nicht so tun, als ob ein Scheitern von Koalitionsverhandlungen unser Land schon unregierbar machen würde. Dann wäre eben die manchmal schon genannte „Stunde des Bundespräsidenten" gekommen. Das mag für besorgte Bürger eine gewisse Beruhigung und für politische Würdenträger, die sich selbst für absolut unentbehrlich halten, eine heute vielleicht notwendige Erinnerung sein.