Unser Parlament

Der österreichische Parlamentarismus scheint in eine Phase ernster Gewissenserforschung eingetreten zu sein. In letzter Zeit mehren sich die Reden und Aufsätze prominenter Mitglieder des österreichischen Nationalrates, die von Problemen unseres Parlamentarismus, dem Verhältnis zwischen Parlament und Verwaltung, schließlich sogar von der Ohnmacht des Parlaments und einem Unbehagen unserer gesetzgebenden Organe sprechen. Nicht zu unrecht wurde diese Erscheinung unlängst von einer Wiener Tageszeitung begrüßt und darauf hingewiesen, daß in der Ersten Republik über das Parlament geschimpft, gelästert und gehöhnt worden sei, während man über das Parlament der Zweiten Republik mit Eifer, aber sachlich diskutiere.

Dasselbe Blatt hat dann den Ausführungen eines Mitgliedes des Nationalrates Raum gegeben, die sich mit der Funktion des Abgeordneten als Gesetzgeber befassen. Sehr richtig wurde in diesem Diskussionsbeitrag darauf verwiesen, daß der heutige Abgeordnete — übrigens nicht nur in Oesterreich, sondern auch in allen anderen Ländern — mehrere Aufgaben neben seiner Funktion als Gesetzgeber zu erfüllen habe. Allerdings wurde die Frage offengelassen, ob ein solcher Zustand dem Ideal einer demokratischen Gesetzgebung entspricht und ob man sich mit der einfachen Feststellung dieser Tatsache auf die Dauer begnügen kann.

Anfänglich waren in den gesetzgebenden Körperschaften nur bevorzugte Schichten des Staatsvolkes vertreten. Die Spezies des um Mandat und Volksgunst zitternden Berufspolitikers war noch dem Parlament des 19. Jahrhunderts mit seinem mehr oder minder aristokratischen Gepräge durchaus fremd. Vielmehr herrschte damals jener Typ von Abgeordneten vor, der sich in erster Linie als Gesetzgeber, als Mitarbeiter an einer sehr vornehmen und vor allem geistigen Aufgabe fühlte.

Interessanterweise bewältigten die seinerzeitigen Abgeordnetenhäuser ihre Arbeiten mit einem sehr kleinen Apparat ohne zahlreiche Fachexperten, große Klubsekretariate und sonstige Hilfsmittel mehr. Was der einzelne Abgeordnete zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigte, mußte er sich damals offenbar zum größten Teil selber beschaffen, und er hat dies getan, weil es ihm einerseits seine materielle Fundierung erlaubte und er anderseits die Berufung in eine parlamentarische Körperschaft als Ehrenamt, nicht aber als honorierte Position auffaßte; weil er überhaupt die Politik nicht als Beruf und Existenzgrundlage a n s a h !

Später fanden durch das allgemeine, gleiche Wahlrecht auch die bisher ausgeschlossenen Schichten des Staatsvolkes Zugang zu den Abgeordnetenmandaten. Eine weitere Wandlung ergab sich, als nach dem Zweiten Weltkrieg an die Stelle der meisten Monarchien Republiken traten. Damit schwand jener oben geschilderte Typ von Abgeordneten, und an seine Stelle trat der Volksvertreter, dem die durchgehende Politisierung aller Schichten der Bevölkerung ein umfangreiches Aufgabengebiet erschloß. Da der Herrscher verschwunden war, entwickelte sich die Volksvertretung vom bloßen Gesetzgebungskörper zum Träger der gesamten staatlichen Ordnung. Das Parlament mußte gleichsam mit seiner Stimme in einem als Duett komponierten Musikstück beide Stimmen singen, welcher Aufgabe es natürlich nur sehr schwer gerecht werden konnte.

Das hat schließlich zur Folge, daß der einzelne Abgeordnete nicht nur für das sachliche Gesetzgebungswerk, sondern für alle möglichen anderen Aufgaben kostbare Zeit aufwenden muß. Vor allem macht die Interessenvertretung bei manchen Abgeordneten schon beinahe den Hauptteil ihrer Tätigkeit aus, was zu den vielfach kritisierten Erscheinungen der Interventionssucht führt. Ferner wird die Zahl derjenigen Mitglieder parlamentarischer Körperschaften, die außer ihrer politischen Funktion noch einen bürgerlichen Beruf ausüben, der ihnen auch nach einem allfälligen Ausscheiden aus der politischen Alltagsarbeit eine gesicherte Existenz zu bieten vermöchte, zusehends geringer. Mehr und mehr tritt der Berufspolitiker in den Vordergrund, der von seiner Partei in eine gesetzgebende Körperschaft, in eine wirtschaftliche Interessenvertretung, in eine Gewerkschaft, in eine Redaktion oder sonstwohin als ihr Vertrauensmann entsendet wurde. Die Politik ist sein Beruf; denn würde er sich eines Tages von der politischen Tätigkeit zurückziehen wollen, so wäre er nicht mehr der geeignete Interessenvertreter seiner politischen Gruppe und müßte die durch sie erhaltene Position und damit auch seine Existenzgrundlage preisgeben. Daher muß der Volksvertreter unserer Zeit möglichst aktiv und vielfältig tätig sein, um als geeigneter Interessenvertreter zu erscheinen.

Ist es darum falsch, den Abgeordneten nur vom Standpunkt des Gesetzgebers aus zu beurteilen? Ist ein Abgeordneter, der seine Aufgabe als Interessenvertreter in anderen Funktionen zur Zufriedenheit seiner Auftraggeber ausübt und der als Gesetzgeber in den Hintergrund tritt, deswegen schon ein schlechter Abgeordneter? Diese Fragen werden von verschiedenen Standpunkten aus auch sicherlich eine unterschiedliche Beantwortung erfahren. Vom Standpunkt einer politischen Interessenvertretung oder irgendeiner Partei wird man immer dazu neigen, den Abgeordneten nicht allein nach seiner Tätigkeit als Gesetzgeber zu beurteilen. Anders verhält sich die Sache allerdings vom Standpunkt der gesamtstaatlichen Organisation und im Hinblick auf eine lebendige Demokratie.

Der Abgeordnete, der nicht mit ganzer Kraft seine Funktion als Gesetzgeber ausüben will und der seine Zeit zwischen dem Parlament und vielen anderen Konferenz- und Beratungssälen, Parteisekretariaten usw. zu teilen hat, muß unwillkürlich darnach trachten, sich die gesetzgeberische Arbeit möglichst einfach und zeitsparend zu gestalten. Daher sind zum Beispiel rund 90 Prozent der Gesetzentwürfe Regierungsvorlagen, und höchstens 10 Prozent der Bundesgesetze dürften aus sogenannten Initiativanträgen von Abgeordneten des Nationalrates hervorgegangen sein. Natürlich sind für diesen Zustand auch praktische Gründe maßgeblich, da die Abgeordneten vielfach nicht in der Lage sind, rein fachliche Details eines Rechtsgebietes zu beherrschen, und weil den zahlreichen Experten der Exekutive auf selten der Legislative kaum ein entsprechendes Gegengewicht gegenübergestellt werden kann. Dennoch aber ist es gefährlich, eine demokratische Gesetzgebung durch eine bürokratische zu ersetzen. Die Bürokratie muß notwendigerweise bei der Herstellung von Gesetzentwürfen die Rechtsmaterie so regeln, wie es vom Standpunkt der Vollziehung am zweckmäßigsten erscheint. Die Bürokratie wird also immer dazu neigen, viele Gesetze zu machen, weil sie auf diese Weise für einen umfangreichen Verwaltungsapparat ausreichende Beschäftigung schafft und weil sie ferner durch das Bestreben, möglichst viele Tatbestände gesetzlich zu erfassen und zu regeln, sich selbst von einer in politisch bewegten Zeiten oftmals unbequemen Verantwortung freihalten will. Läge die Initiative mehr bei der Volksvertretung, so würde der Standpunkt des in der Politik so viel zitierten „kleinen Mannes“, dem die Verpflichtungen und Kosten jedes Gesetzes auferlegt werden, viel mehr Beachtung finden können.

Ein Fehler muß jedenfalls von vornherein vermieden werden: Es darf nicht an Stelle der Ministerialbürokratie eine besondere Parlamentsbürokratie entstehen. Wenn in diesem Zusammenhang gerne auf die Zustände im amerikanischen Kongreß verwiesen wird, in welchem angeblich ungefähr 160 ausgesuchte Fachbeamte tätig sind und den Deputierten fertige Pro- und Kontrareden abgezogen. zur Verfügung gestellt werden, so muß man solchen Argumenten entgegenhalten, daß in der amerikanischen Gesetzgebung von mindestens ebenso großer Bedeutung wie die beiden Büros Legislative Reference Service und Legislative Council die Einführung der „Public Hearings“ ist. Die Vorbereitung der Gesetzgebung vollzieht sich überall weitgehend in sogenannten Committees, in Ausschüssen, die aber nicht allein aus dem Parlament heraus gebildet sind. Die Committees sind nie sehr groß — acht bis zehn Personen —, denn sie sollen aktionsfähig sein. Sie haben die Aufgabe, das Thema, das ihnen gestellt ist, erschöpfend zu untersuchen und zu behandeln. Man lädt nur jene Leute zu Sitzungen ein, von denen man wichtige Aufschlüsse zu erwarten hat: Sachverständige und andere erfahrene Leute aus dem Publikum. Die Verhandlungen sind öffentlich und werden auch sehr stark besucht. Jeder Bürger hat das Recht, dort aufzutreten und zu verlangen, gehört zu werden. Ist es nur Geschwätz, so wird der Vorsitzende natürlich sehr rasch seine Ausführungen beenden. Es ist sicher richtig, daß man zu einer solchen Art der Gesetzgebung viel Zeit haben muß. Das ist etwas, was zum Wesen einer guten Demokratie gehört: daß die Menschen zur Mitarbeit bereit sind und auch die Möglichkeit haben, immerhin einen Teil ihrer Zeit und Arbeitskraft ehrenamtlich und unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Daß Amerika in dieser Beziehung sehr viel glücklicher ist als wir, soll keineswegs verkannt werden, denn bei uns muß der Staatsbürger von früh bis abend für seine Existenz und das tägliche Brot arbeiten. Und bei uns sind auch die Politiker gehetzter und materiell schlechter gestellt als anders- w o. Aber in einem gewissen Umfang sollte eine wirklich demokratische Gesetzgebung auch bei uns möglich sein; sowohl von Seiten der Abgeordneten, als auch von Seiten der gesamten Bevölkerung, damit unsere Demokratie von einer rein formalen Staatskonstruktion zur politischen Lebensform des Volkes wird.