Standphoto vom Bundesstaat?

Der Ausdruck „kooperativer Föderalismus“ ist ursprünglich in den USA aufgekommen und mit Inhalt erfüllt worden („cooperative fede-ralisrn“)1 und wanderte sodann in die Schweiz ein2, um schließlich in der Bundesrepublik Deutschland über diesen Weg durchforscht zu werden, wobei das seither berühmtgewordene Troeger-Gutachten der „Kommission für Finanzreform“ eine erste begriffliche Ausformung in der BRD brachte, die von dem früh verstorbenen Münchener Rechtshistoriker Ernst Deuerlein in seiner großartigen Übersicht über das Föderalismusproblem übernommen und weitergeführt und schließlich zu einer vorläufigen Endfassung gebracht worden ist, einer Endfassung, in welcher Deuerlein sehr viel auf die schweizerische Begriffsbildung bezug nimmt, auch ein wenig auf Österreich, die aber für Österreich schon aus rein verfassungsrechtlichen, wohl aber auch aus ver-fassungspolitischen Gründen weiter durchdacht werden muß3. Mit ganz wenigen Ausnahmen4 hat man sich in Österreich mit dem kooperativen Föderalismus theoretisch noch kaum befaßt. Die Studiengruppe für föderative Ordnung in Salzburg, die an und für sich in recht dankenswerter Weise, obzwar von Wissenschaft urjd „Praxis leider wenig beachtet, sich in bisher drei Bänden mit Föderalismusfragen beschäftigt, hat sich entschlossen, das Thema „Kooperativer Föderalismus“ wieder von ihrem Arbeitsprogramm abzusetzen, dies aus Gründen, die mit unserem Thema unmittelbar zu tun haben und zeigen, wo es in Österreich am föderalistisch-kooperativen Denken mangelt.

Einige deutsche Studien — übrigens auch schon das Troeger-Gutachten — zeigen deutlich, daß der koope-tive Föderalismus vor allem von der finanzpolitisch-wirtschaftlichen Seite her notwendig zu werden beginnt und sich geradezu als eine absolute Notwendigkeit zur Erhaltung des Bundesstaates als der wichtigsten Erscheinungsform des Föderalismus in Europa (und übrigens nicht nur in Europa) unabweislich aufdrängt. Das Thema für Österreich zu untersuchen, sprengt natürlich den Rahmen eines Aufsatzes wie des vorliegenden und kann daher nur in seiner Struktur aufgezeigt werden.

Das Troeger-Gutachten definiert den kooperativen Föderalismus wie folgt: „Der kooperative Föderalismus ist ein aktives Staatsprinzip; er verwirklicht den Ausgleich zwischen einer klaren Aufgabenabgrenzung, ohne die eine Ordnung des Bundesstaates nicht denkbar ist, und der bundesstaatlichen Kräftekonzentration, die den höchsten Wirkungsgrad des öffentlichen Mitteleinsatzes gewährleistet. Eine solche Ordnung unseres Bundesstaates erfordert es, die bisherigen Formen der Zusammenarbeit durch die Schaffung neuer Institutionen aus bundesstaatlichem Geist zu verbessern. Hinzukommen muß die Bereitschaft beider Teile, um der Lebenskraft der föderativen Idee willen von den neu eröffneten Möglichkeiten aufgeschlossen Gebrauch zu machen, wo immer es im Interesse des öffentlichen Wohles geboten ist.“

Diese Definition scheint auf den ersten Blick recht akademisch zu sein und jenen Kritikern recht zu geben, die dem Wort „kooperativ“ im Zusammenhang mit Föderalismus nur eine deklamatorische Bedeutung beimessen. Darin ist aber von der bundesstaatlichen Kräftekonzentra-

tion die Rede und um deren Sicherung dort, wo dies dem Gemeinwohl dient, und Verhinderung dort, wo nach dem Subsidiaritätsprinzip die Gliedstaaten erfolgreicher und sinnvoller diesem Gemeinwohl dienen, geht es in Wirklichkeit. Besonders für Österreich gilt, daß man beinahe schon eher von einem dezentralisierten Einheitsstaat sprechen kann als von einem Bundesstaat. Es sei nicht übersehen, daß es Sachgebiete gibt, die der Bundesgesetzgeber in Österreich bisher noch nicht für sich in Anspruch genommen hat, sondern den Ländern überläßt, Sachgebiete, die gerade notwendigerweise zur ausschließlichen Bundeskompetenz gehören würden, wie der Natur-und Landschaftsschutz einschließlich der Natur- und Nationalparks (dieser Kompetenzbereich gehört in allen anderen ausgeprägten Bundesstaaten, wie USA, Schweiz, UdSSR, Jugoslawien, BRD zur Bundeskompetenz). Doch scheint nach Auffassung vieler der Point de non retour nahezu erreicht zu sein, an welchem in Österreich die Schwelle zum (dezentralisierten) Einheitsstaat bereits überschritten ist. Heute hat seit dem „Paket“ die Provinz Bozen (und erst recht die Region Trentino-Südtirol) wichtigere Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen als ein. österreichisches“ Bundesland, obwohl Italien kein Sundesstaat ist''.

Es zeigt sich immer mehr, daß selbst in Bundesstaaten mit so ausgeprägter föderalistischer Tradition wie der Schweiz das Wachstum moderner Gemeinschaften vor allem im Bereich der Wirtschaft, zum unitari-stischen Einheitsstaat drängt und das dürfte auch mit einer der Gründe sein, warum die sozialdemokratischen Parteien im allgemeinen für Föderalismus nicht soviel übrig haben wie konservative Parteien. Die Idee vom kooperativen Föderalismus ist daher z. B. in Deutschland sehr stark von eher linksgerichteten Theoretikern entwickelt worden, um vom traditionell föderalistischen System zum unitarischen Einheitsstaat überzuleiten; hiebei wurde glücklicherweise nicht mit bedacht, daß der kooperative Föderalismus heute das entscheidende Mittel zur Erhaltung des Bundesstaates, obzwar in gewandelter Form, auch in der Form des Regionalismus, zu werden beginnt.

Es mag sein, daß die Bemühungen um die Erhaltung des Foedus überkommener, vielfach rein zufällig entstandener historischer Gebiete als Länder, Bundesländer, Kantone oder — Kanada — Gliedstaatscharakter aufweisender „Provinzen“ vielfach von falschen, sogar historisch falschen Prämissen ausgehen. Man kann, auf Österreich bezogen, tatsächlich fragen, ob das Viertel ober dem Wienerwald, jedenfalls das Gebiet des Verwaltungsbezirkes Am-stetten, nicht seiner Hausbauform und Mundart und Bevölkerung nach eher zu Oberösterreich passen würde (was damit nicht behauptet werden soll), man sieht das amorphe Abgrenzungsbild der Wiener Randgemeinden im Vergleich zu Wien, und in der Schweiz ist man recht nachhaltig bemüht, gewisse Enklaven und Exklaven von Kantonen zu bereinigen, wie anderseits die Bestrebungen zur Gründung eines Kantons oder Halbkantons (Nord)jura gewisser Aspekte nicht entbehren, die einem auch sozialen und wirtschaftspolitischen Atavismus steuern sollen6. In der BRD hat die Bundesregierung selbst die Initiative in die Hand genommen7, die sozusagen eben erst, 1948 nämlich, neu eingerichteten Länder radikal umzu-

formen und Deutschland völlig neu einzuteilen, um den heutigen wirtschaftlichen und verkehrsmäßigen, vor allem auch staatsfinanziellen Aufgaben besser gerecht zu werden. Dort kann man das vielleicht eher als in Österreich, denn die deutschen Länder haben, mit wenigen Ausnahmen, keine jahrhundertealte Tradition, wie sie den österreichischen Bundesländern eigen ist. Aber auch in Österreich zeigt sich unabweislich, daß das bundesstaatliche Prinzip vom Wirtschaftswachstum, von der Binnenwanderung, von den (meist sozialistischen) Tendenzen zur Nivellierung auf allen Gebieten (Steuern, Löhne, Gehälter, Schulsystem und Erwachsenenbildung) überrundet wird, ganz abgesehen davon, daß auf sehr vielen Gebieten ohnehin nicht von Föderalismus gesprochen werden kann. Wenn das Landesgericht Feldkirch nicht einmal einen Bleistift kaufen darf, ohne daß das Oberlandesgericht Innsbruck zustimmt, das seine Prärogativen überdies möglichst autoritär, ja autokratisch ausübt, und wenn Aufenthaltsbewilligungen an Ausländer dem Innenministerium zur Entscheidung obliegen, spürt man ohnehin wie auch sonst oft den unitaristischen Hauch.

Das vielleicht geringste Merkmal der Entwicklung in Bundesstaaten ist die von Föderalisten oft nicht zur Kenntnis genommene Tatsache, daß das föderalistische Prinzip sich ebenso in ständigem Fluß befindet wie andere Erscheinungen in Politik, Staat und Gesellschaft auch. Seit Hamiltons „Föderalist“8, so lesenswert das Werk auch heute noch ist, hat sich auch der amerikanische Föderalismus vollkommen gewandelt. Er hat sich, als bundesstaatliches Prinzip, auch in der Schweiz gewandelt, und das haben die führenden Schweizer Theoretiker zum Thema dej^Tl^rie^S'^Ä{^desstä|fes* ebenso entBeckt“ wie ihre österreichischen Kollegen, indem sie im Grunde recht zentralistische Lehrbücher zur Theorie des Bundesstaates schrieben, dies mit juristischen Argumenten, denen der Rechtspositivist gar nicht, der Vertreter des christlichen Naturrechtes allerdings viel, ja alles entgegensetzen kann*.

Geht man nur von gesetztem Recht aus, ist man also Rechtspositivist — wie das die erdrückende Mehrheit der Staatsrechtler und auch viele sonstige Öffentlichkeitsrechtler in Österreich sind —, so hat der Bundesstaat nirgendwo eine Uberlebenschance, am wenigsten in Österreich mit seiner Dominanz der ausschließlich auf die Bundeszentrale ausgerichteten gesellschaftlichen Großgruppen. Aber: Föderalismus, Bundesstaat, Bundesverfassung sind keine starren Begriffe. Man kann sie nicht wie ein Standphoto aus einem Bewegungsablauf heraus, etwa eines 100-m-Laufes, fixieren, man muß zum Mehrschichtenröntgen übergehen, die Entwicklungslinien aufzeigen und zu erkennen trachten, was für Möglichkeiten bestehen, den Bundesstaat über die Unitarisierung durch Wirtschaft, Finanzkraft und Verkehr sowie Einheitsbildung hin-wegzuretten. Der kooperative Föderalismus versteht sich daher, um Ehringhaus zu zitieren, als Antwort auf die Wachstumsprobleme dieses Jahrhunderts. Er führt dazu, daß vom Bundesstaat kein Standphoto als Leitbild entsteht, daß er nicht versteinert, daß er vor allem auch nicht via facti zum unitarischen Einheitsstaat wird, in welchem, auf Österreich bezogen, die Länder nur noch einen Beitrag zur Geschichte der Lederhose als Element der Volkskultur leisten und allenfalls Güterseilwege bauen dürfen, sondern daß Tradition und regionale Möglich-lichkeiten im Rahmen des Subsidia-ritätsprinzips verstärkt werden.

Kooperativer Föderalismus — horizontal

Der amerikanische „dual federa-lism“ kann dahin abgewandelt werden10, daß es einen horizontalen und einen vertikalen kooperativen Föderalismus gibt. In der BRD spielt vor

allem der horizontale kooperative Föderalismus eine Rolle, wo er auch ausdrücklich so genannt wird, wobei allerdings die Fachliteratur fast noch mehr von der Kooperation zwischen Bund und Ländern spricht, wenn sie sich dem kooperativen Bundesstaat zuwendet“. Es liegt auf der Hand, daß in Staaten, in welchen die Gliedstaaten sehr umfassende Kompeten-zun haben, wie in der Schweiz, in den USA und in Jugoslawien, die Zusammenarbeit („Kooperation“) zwischen den Gliedstaaten (Ländern, Kantonen), somit die horizontale Kooperation im Vordergrund steht, schon um ein Auseinanderfallen des Staatswesens in bezug auf wichtige Fragen zu vermeiden. Die Schweiz kennt auf diesem Gebiet eine Vielzahl von Möglichkeiten vertraglicher Vereinbarungen zur Zusammenarbeit; nur Verträge und Bündnisse politischer Art sind dort durch Art. 7 BV untersagt, was an sich verständlich ist und zudem seine Ursache im Sonderbundskrieg hat. Tschäni sieht im kooperativen Föderalismus geradezu das Alleinheilmittel, um das antiquierte Kantönli-Geist-Denken zu restaurieren. Ja, es wurde durch die auf vielen Gebieten so maßgebende Neue Helvetische Gesellschaft (NHG) 1965 eine Koordinationsstelle für den kooperativen Föderalismus geschaffen.

In Österreich ist von einer Kooperation der Bundesländer weithin

nichts zu spüren. Zwar können die Bundesländer untereinander auf Gebieten, in welchen Länderkompetenz besteht, also theoretisch auf allen Gebieten, die die Bundesverfassung nicht ausdrücklich der Bundeskompetenz zugewiesen hat, miteinander Verträge schließen, und das ist in letzter Zeit sehr sparsam auch geschehen. Es gibt auch als eine Art Koordinationsorgan die Verbindungsstelle der österreichischen Bundesländer beim Amte der nö. Landesregierung in Wien, doch kann von einer Effizienz dieser Einrichtung derzeit nicht gesprochen werden. Selbst die Studien der von dort aus gesteuerten Studiengesellschaft für Föderative Ordnung in Salzburg leiden darunter, daß die Mitarbeiter zunehmend mehr gegängelt werden und eine Publikation nicht erscheinen darf, wenn darin auch nur ein einziger Satz dem besonders empfindlichen Landeshauptmann von Kärnten nicht paßt, wie man in diesem Rahmen überhaupt keinerlei Kritik an herrschenden politischen Parteien üben darf. Kooperation ohne sachbezogene Kritik ist aber unmöglich.

Österreich steht daher erst ganz am Anfang eines horizontalen kooperativen Föderalismus, da mit sehr wenigen Ausnahmen die Länderregierungen an einer solchen Kooperation nicht interessiert sind, sondern magisch gebannt nur nach oben, also auf den Bund hinschauen, und im übrigen nach unten (Gemeinden) vielfach für das Subsidaritätsprinzip nichts übrig haben (siehe Gemeindezusammenlegungen in Kärnten, im Burgenland und in Niederösterreich; in Vorarlberg hingegen gibt es nicht einmal Änderungen von Gemeindegrenzen ohne Volksabstimmung, was

staatspolitische, Weisheit erkennen läßt).

Vor allem in der BRD, aber auch in der Schweiz wird die Hauptbedeutung des kooperativen Föderalismus in einer vertikalen Kooperation gesehen. Als Korrelat dazu wurde in der Schweiz der „dezentralisierte Verwaltungsföderalismus“ entwik-kelt, der vielleicht auch in Österreich in der mittelbaren Bundesverwaltung ein Gegenstück hat, die sich sehr gut bewährt hat.

Die faktischen Verhältnisse gehen immer mehr über die verfassungsrechtliche Existenz der Gliedstaaten hinweg. Kleinste Gliedstaaten sind nicht in der Lage, die ihnen verfassungsrechtlich zugeteilten Aufgaben zu meistern, vorwiegend wegen Fehlens der entsprechenden Fachleute, aber auch wegen Fehlens der finanziellen Mittel. Sie müssen mit dem Bund zu einer Kooperation gelangen, um sich selbst in die Zukunft hin-überzuretten. Anderswo bestehen viele verfassungsrechtliche Möglichkeiten, diese vertikale Zusammenarbeit auf vertraglicher Ebene zu regeln (ein Bundesgesetz wie in Österreich der Finanzausgleich ist nur ein Surrogat für eine solche vertragliche Regelung), in Österreich sind Verträge zwischen einem Land oder allen Ländern und dem Bund auf sehr wenige Sachgebiete beschränkt, soweit es sich um öffent-ches Recht handelt, hingegen gibt es auf dem Gebiet der Wirtschaftsverwaltung viele solcher Möglichkeiten. Sie werden von den Ländern nicht genügend ausgeschöpft, so daß selbst bei Gesellschaften zum Bau und zum Betrieb von Autobahnen durchwegs der Bund sich die (Mehrheits-)Ent-scheidung vorbehält.

Man müßte aber dahin kommen, daß dort, wo die Sachaufgaben eine

einheitliche und planend abgestimmte Zusammenarbeit aller Ebenen und Träger der öffentlichen Verwaltung erfordern, eine Koordination und ein Zusammenwirken aller Beteiligten, also Bund und Länder, ja auch Gemeinden, herbeigeführt wird (U. Scheuner)12. Noch sind wir jedenfalls in Österreich davon weit entfernt, da der Bund — nach Erma-cora in Wirklichkeit nur aus 300.000 Beamten bestehend und daher gar nicht präpositiv vorhanden — in den Ländern ein Hindernis. sieht, seine unitaristischen Zielsetzungen ohne Konsultation der Länder und ohne ihre Zustimmung zu verwirklichen, während viele Länder im Bund von vornherein eine Institution sehen, die auf ihre Beseitigung gerichtet ist.

Zum kooperativen Föderalismus gehört also auch der Abbau von Vorurteilen und eine Erziehungsarbeit, die schon bei den gesetzgebenden Organen beginnen muß.

Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß der horizontale kooperative Föderalismus in einer „Föderalen Welt“ (Lee Miüard)13 in Westeuropa, eines Tages sogar in ganz Europa selbst heutige Bundesstaaten wiederum zu Gliedstaaten in einem europäischen Bundesstaat werden läßt, dies auf dem Weg über einen europäischen Staatenbund.

Auf dem Weg zu diesem europäischen kooperativen Föderalismus kann der jetzt auch in Österreich (mit Mittelpunkt für die Alpenregion in Innsbruck) immer mehr betonte Regionalismus eine wichtige Hilfestellung einnehmen.