"Die Landeshauptleute- Konferenz bildet de facto eine eigene Regierung. Das werden die sich auch nicht nehmen lassen."
"Dass man den Nationalstaat zurückstellen muss, wenn man für Europa eintritt, davon bin ich überzeugt. Ich gehöre zur Generation, die sich die 'Vereinigten Staaten von Europa' erwartet hat."
"Die Erwartungen sind unterschiedlich: Die einen wollen einen Wiener Bürgermeister, der möglichst alle vereint. Die anderen wollen eher einen Tribun, der sich gegen die Regierung erhebt."
Der Verfassungsjurist und ehemalige ÖVP-Politiker Manfried Welan spricht über "doppelte Staatsoberhäupter", radikale Reformvorschläge, die Machtfülle der "Landeskaiser" und erklärt, warum trotzdem der Bürgermeister das schönste Amt für einen heimischen Politiker ist.
DIE FURCHE: Herr Welan, am Wochenende werden die Weichen für das Ende gleich zweier politischer Ären gestellt: In Wien wird am SPÖ-Landesparteitag der Nachfolger Michael Häupls, seit einem knappen Vierteljahrhundert Bürgermeister, bestimmt. Und Tags darauf wird die ÖVP in Niederösterreich vermutlich nach 15 Jahren die "Absolute" verlieren. Sehen Sie das als Vorboten für das Ende des Prinzips "Landesfürsten" an sich?
Manfried Welan: Nein, denn ich denke, dass die Globalisierung die Regionalisierung und Lokalisierung der Politik gefördert hat; dass die Bundesländer, die vom Konzept her eigentlich Staaten sind, dadurch noch stärker geworden sind. Und ich glaube, dass für Österreich die Frage gilt: Sind wir noch ein Staat? Und für die EU die Frage: Sind wir schon ein Staat? Denn nach reiner Rechtslehre ist in der Union genug zentralisiertes Recht vorhanden, um ein Staat zu sein. Was die Landeshauptleute angeht: Die bilden mit der Landeshauptleute-Konferenz de facto eine eigene Regierung, auch von ihrem Selbstverständnis her. Das werden sie sich nicht nehmen lassen.
DIE FURCHE: Es gibt eine aktuelle Debatte, in der Wortführer wie die Politologin Ulrike Guérot oder der Schriftsteller Robert Menasse der Nation als Organisationsform nur noch eine kurze Zukunft prophezeien. Denken Sie auch, dass Europa und die Regionen wichtiger werden, während die Bedeutung der Nationalstaaten abnimmt?
Welan: Ich glaube ja. Denn Identitätsfragen hängen für den einzelnen Menschen enger mit der Region zusammen als mit dem Nationalstaat -da analysiert Guérot die gesamteuropäische Entwicklung sicher richtig. Allerdings darf man den Nachschub aus den jungen Demokratien der ehemaligen Ostblockstaaten nicht übersehen: Dort ist Identität stark mit der Nation verbunden, nicht zuletzt um sich gegenüber Russland zu profilieren. In Österreich wird die Sonderstellung der Länder jedenfalls bleiben. Denn die gehen auf das Mittelalter zurück und haben eine starke eigene kulturelle Entwicklung genommen.
DIE FURCHE: Mit einer "Abschaffung der Nation" könnten Sie also gut leben?
Welan: Ich glaube nicht, dass das ein Problem wäre - sofern man die damit verbundenen Spannungsverhältnisse aushält. Dass man den Nationalstaat zurückstellen muss, wenn man für Europa eintritt: davon bin ich überzeugt. Ich gehöre zur Generation, die sich von Europa viel mehr erwartet hat -à la Martin Schulz, die "Vereinigten Staaten von Europa". Das war der Gedankengang, den wir im Gymnasium schon hatten.
DIE FURCHE: Die Machtfülle heimischer Landeshauptleute wird besonders kritisiert, wenn es ums Budget geht. So entpuppte sich die groß angekündigte Transparenzdatenbank eher als Rohrkrepierer: Die Landespolitiker weigern sich schlicht, sie mit nennenswertem Material zu befüllen.
Welan: Das steht immerhin im neuen Regierungsprogramm an vorderster Stelle; wenn auch direkt neben der Verwaltungsreform und verbunden mit der "Schuldenbremse". Ich orientiere mich hier gerne an der Schweiz: Man sollte die Länder stärker als Steuerträger und -staaten zur Kenntnis nehmen. Und nicht als Bittsteller gegenüber dem Zentralstaat.
DIE FURCHE: Einnahmen- und Ausgabenverantwortung für die Länder, wie das oft heißt?
Welan: Ja. Da bin ich vom Schweizer Modell ziemlich überzeugt.
DIE FURCHE: Der gelernte Österreicher kennt das Wort "Strukturreformen" bestens, weil man es ständig hört. Mit Josef Moser gibt es nun einen "Minister für Justiz und Staatsreformen", der als ehemaliger Rechnungshofpräsident quasi prädestiniert ist, sich an einer Föderalismusreform zu versuchen. Was erwarten Sie hier von der neuen Regierung?
Welan: Ich erwarte zumindest in Ansätzen eine Entflechtung von Kompetenzüberschneidungen und dadurch mehr Transparenz; und dass die Länder dann nicht nur die Belastung haben, sondern auch die Rechte bekommen, die sie für staatsähnliche Funktionen brauchen. Ich bin übrigens ein Gegner der Aufhebung der Landtage.
DIE FURCHE: Was hielten Sie für einen sinnvollen Reform-Zugang?
Welan: In jungen Jahren habe ich Veränderungsvorschläge gemacht wie "Gesetzgebung beim Bund, Vollziehung beim Land". So radikal bin ich schon lange nicht mehr. Man muss heute aber die EU-Ebene mitberücksichtigen. Im Aufbau der österreichischen Verwaltung ist ja die unterste Ebene die mächtigste: der Bürgermeister, das schönste Amt für einen Politiker. Das zweitschönste ist der Landeshauptmann. Wichtig wäre eine Neugestaltung der Gewaltenteilung: Die Opposition im Landtag muss mehr Rechte bekommen und mit jener im Nationalrat mindestens gleichgestellt werden. Ich bin auch durchaus für eine Stärkung direktdemokratischer Einrichtungen.
DIE FURCHE: Es gibt da den oft zitierten Satz "Die heimischen Friedhöfe sind voll von gescheiterten Strukturreformen". Tatsächlich waren Landespolitiker stets sehr wehrhaft, wenn ihre Rechte beschnitten werden sollten - und blieben damit letztlich immer erfolgreich. Gibt es einen Grund zur Annahme, dass es diesmal anders sein könnte?
Welan: Möglicherweise ist der Druck der Öffentlichkeit bei diesem Thema gestiegen. Und die neue Regierung steht auch insgesamt unter größerem Druck zu Effizienzsteigerungen. Für tatsächliche Reformen wird wohl entscheidend sein, dass sie innerhalb der ersten zwei Jahre der Legislaturperiode passieren. Dann wäre ich auch optimistisch, dass es mit einer Verwaltungsreform einen Schritt nach vorne gibt.
DIE FURCHE: Auch das Amt des Bundespräsidenten, das zu Ihrem Spezialgebiet wurde, wird ja häufig dafür kritisiert, eher die Rolle eines atmosphärischen Ersatzmonarchen zu erfüllen -trotz laut Buchstaben der Verfassung durchaus weitreichender Kompetenzen. Ihr Fazit über die Verfasstheit des Amts nach all den Jahren der Beschäftigung mit ihm?
Welan: Vor Jahrzehnten war ich dafür, dieses Amt abzuschaffen und damit die Rolle der Nationalratspräsidenten zu stärken. Damit wäre das Parlament das einzige oberste Organ. Denn was ich immer befürchtet habe, ist eine "Verkaiserlichung der Republik". Inzwischen glaube ich, man soll das Amt so lassen, wie es ist. Denn das Amtsverständnis wird von jedem Bundespräsidenten neu konkretisiert und ist de facto eine Mischung aus Kontinuität und Aktualität. Ich halte aber den Vorschlag für sinnvoll, in Schulen und Ämtern statt dem Bild des Bundespräsidenten die Erklärung der Menschenrechte beziehungsweise den Artikel eins der Bundesverfassung aufzuhängen. Denn die Schrift regt mehr zum Denken an als das Bild. Und über die Menschenwürde kann nicht genug in Amtsstuben hängen.
DIE FURCHE: Wie beurteilen Sie eigentlich die Performance des aktuellen Bundespräsidenten im Zuge der Regierungsbildung?
Welan: Das war für mich die große Überraschung und ein neuer Weg; dass der designierte Kanzler und der Bundespräsident in permanentem Austausch, einer permanenten Gesprächssituation, blieben und nicht nur Sentenzen von außen geliefert haben. Ich glaube, dass das dem Staat und der Institutionenpflege gedient hat.
DIE FURCHE: Zurück zur Landespolitik: Der Wiener Bürgermeister hat innerhalb der SPÖ eine zentrale Rolle, auch weil er eine starke Opposition gegenüber der Bundesregierung sein kann. Das Gewicht dieser Funktion wird also während der kommenden Jahre nicht eben abnehmen.
Welan: Ich halte den Bürgermeister ganz grundsätzlich für das mächtigste Amt Österreichs. In Wien ist er gleichzeitig auch Landeshauptmann und somit quasi doppeltes Staatsoberhaupt, Regierungschef, Verwaltungschef. Auch die nicht amtsführenden Stadträte und zirka 70.000 städtische Bedienstete sind ihm unterstellt. Er hat eine Reihe von Notrechten und insgesamt Möglichkeiten, die über einen Landeshauptmann, Minister oder Bundespräsidenten hinausgehen -kurzum eine unglaubliche Stellung. Der Wiener Bürgermeister ist zusätzlich auch Parteiobmann. Ich nehme also an, dass Gegner der neuen Bundesregierung große Erwartungen an ihn haben werden. Er kann ein großes Gegengewicht für die Bundesregierung sein. Er könnte aber ebenso eine Kooperation forcieren, die man vielleicht gar nicht erwartet.
DIE FURCHE: Während es Häupl noch relativ gut gelungen ist, die konkurrierenden Strömungen der Wiener Sozialdemokratie zusammenzuhalten, brechen rund um seine Nachfolge offene Flügelkämpfe aus. Glauben Sie, dass einer der beiden Kandidaten - Andreas Schieder oder Michael Ludwig - besser geeignet ist, um die zerstrittenen Flügel der Stadtpartei zu einen?
Welan: Darüber kann man streiten. Schieder ist stärker in der Bundespolitik verwurzelt und auch sein Vater war schon SPÖ-Politiker. Ludwig hat durch seine elfjährige Tätigkeit als Wohnbaustadtrat dagegen beste Netzwerke in der Stadtpolitik. Die beiden sind sehr unterschiedlich und das sind auch die Erwartungen an sie: Die einen wollen einen Bürgermeister, der möglichst alle vereint; die anderen eher einen Tribun, der sich gegen die Regierung erhebt.
DIE FURCHE: Die ÖVP Niederösterreich dürfte laut Umfragen ihre absolute Mehrheit verlieren. Damit wäre die Zeit von Alleinregierungen wohl auch auf Landesebene für absehbare Zeiträume vorbei, oder?
Welan: Aufgrund der konkreten Lage kann man das vielleicht sagen, aber nicht generell. Denn gerade in der Politik sind Zufälle sehr zentral. Ich halte absolute Mehrheiten auch künftig für möglich. Wobei sich da die einzelnen Bundesländer durch unterschiedliche Traditionen stark unterscheiden. Der Einfluss dieser Traditionen auf das Wahlverhalten wird häufig unterschätzt.
MANFRIED WELAN
Experte für politische Ämter
Manfried Welan ist Rechtswissenschaftler und ehemaliger ÖVP-Politiker. Geboren 1937 in Wien, begann er nach dem Studium seine berufliche Laufbahn als Verfassungs-und Verwaltungsjurist. 1969 wurde er Professor für Rechtslehre an der Universität für Bodenkultur in Wien, als deren Rektor er später mehrmals fungierte. Zwischen 1983 und 1991 war Welan in verschiedenen Funktionen in der Wiener Politik tätig, unter anderem als Gemeinderat und Landtagsabgeordneter und zuletzt als Dritter Präsident des Wiener Landtags. Zu Welans wissenschaftlichen Hauptarbeitsgebieten zählen die Bereiche Demokratie, Parlamentarismus und Verfassung, wobei er insbesondere zum Experten für das Amt des Bundespräsidenten wurde.
