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Zwischen Skylla und Charybais

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Das freie Europa, das im Rahmen der alten OEEC ermutigende gemeinsame Schritte in Richtung einer europäischen Integration nahm, ist heute in zwei Lager gespalten: die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA). Die Vereinigung der beiden Lager in einer gemeinsamen, wenn auch vielleicht mehrstufigen Organisationsform ist seit dem Scheitern der Beitrittsbemühungen Großbritanniens zur EWG im Jänner dieses Jahres in die Ferne gerückt. Österreich ist Mitglied der Europäischen Freihandelsassoziation. Die Überlegungen der österreichischen Bundesregierung, die seinerzeit zum Beitritt zur EFTA führten, dürften im wesentlichen auch heute noch gültig sein. Österreich bemüht sich heute allerdings auf eigene Faust — und man darf diesen Bemühungen ihre wirtschaftliche Legitimität nicht absprechen — um ein wirtschaftliches Arrangement mit der EWG. Der Weg, den Österreich hiermit eingeschlagen hat, ist mit großen wirtschaftlichen und politischen Risiken belastet. Er muß mit offenen Augen und in Kenntnis aller Chancen, aber auch aller Risiken gegangen werden. Zu diesem Zweck ist es wichtig, einige Tatsachen festzuhalten, die einerseits zu einer besonderen Würdigung der Bedeutung der EFTA für Österreich, anderseits zu einer sachlichen und realistischen Einschätzung der österreichischen Chancen auf dem Weg nach Brüssel führen.

Auf der Lissaboner Ministerkonferenz, die in der ersten Maihälfte stattfand, machte die EFTA einen beachtenswerten Schritt vorwärts. Die Regierungen der EFTA-Staaten vereinbarten, das ursprünglich für 1970 vorgesehene Ende der Übergangszeit auf Ende 1966 vorzuziehen — dies bedeutet, daß die letzten Zölle und sonstigen Handelsbeschränkungen zwischen den sieben Ländern der Kleinen Freihandelszone in dreieinhalb Jahren gefallen sein werden und somit ein einheitliches Marktgebiet für 90 Millionen europäischer Konsumenten geschaffen sein wird. Interessant ist weiters, daß die EFTA-Minister Vereinbarungen trafen, durch welche die Zusammenarbeit der EFTA-Staaten auf Fragen ausgedehnt wird, die bereits in das Gebiet der Wirtschaftsunion fallen: man wagt sich, wenn auch noch tastend und schüchtern, auf Gebiete wie Kartellwesen, Niederlassungsrecht und Fragen der industriellen Entwicklung in den Mitgliedstaaten vor. Die Zusammenarbeit der EFTA-Staaten greift damit über das Handels- und Zollpolitische hinaus und sucht nach Abrundung durch gemeinsame Vereinbarungen auf allgemein wirtschaftspolitischen Gebieten — ein Prozeß, der eine spätere gesamteuropäische Einigung erleichtern sollte.

Dies führt zu einem weiteren wesentlichen Element des Ergebnisses der Lissaboner EFTA-Konferenz. Keiner der dort getroffenen Vereinbarungen haftet der Charakter einer feindlichen Geste gegenüber der EWG an; aus den Erklärungen einiger Minister, und nicht zuletzt jenen des britischen Europaministers Heath, geht hervor, daß die EFTA kein gegen die EWG gerichtetes Kampfinstrument und das in der Präambel der Stockholmer Konvention deklarierte Ziel, mit aller Kraft auf eine gesamteuropäische Einigung hinzuarbeiten, nach wie vor gültig ist. Der Gemeinsame Markt der EFTA-Länder soll nur eine Vorstufe zum erstrebten Europäischen Markt sein.

Das Ergebnis der Lissaboner EFTA- Konferenz war sicher kein leicht errungener Erfolg. Die Interessen divergierten, und auch in Lissabon spielte wie in Brüssel die Landwirtschaft eine besondere Rolle. Die Lissaboner Konferenz zeigte jedoch auch, daß Schwierigkeiten und Hindernisse auf dem Weg der Integration europäischer Staaten durch gemeinsamen politischen Willen, durch die in der europäischen Geschichte so oft beschworene „bonne volonte”, überwindbar sind.

Österreich hat sich den Lissaboner EFTA-Entscheidungen loyal angeschlossen. Dieser Entschluß der österreichischen Regierung war zweifellos richtig aus zwei Gründen: das Ergebnis der österreichischen Bestrebungen in Richtung der Assoziierung an die EWG liegt noch völlig im dunkeln; die wirtschaftliche Zusammenarbeit der sieben EFTA-Staaten beziehungsweise ihr im Entstehen begriffener einheitlicher Markt ist auch für Österreich von großer wirtschaftlicher und handelspolitischer Bedeutung — ein Moment, das in der österreichischen Öffentlichkeit nur leider allzuoft übersehen und vergessen wird. Der Markt der sieben EFTA-Staaten umfaßt, wie bereits erwähnt, 90 Millionen Konsumenten, die zu den kaufkräftigsten Europas und der Welt zählen; dies illustrieren am besten die Zahlen über das durchschnittliche Nationaleinkommen pro Kopf der Bevölkerung: in den EFTA- Staaten 1222 Dollar (1960 zu laufenden Preisen), in den EWG-Staaten 1065 Dollar (1960 zu laufenden Preisen).

Die Schaffung des Freihandelsraumes innerhalb der EFTA öffnet der österreichischen Exportwirtschaft einen äußerst kaufkräftigen Großmarkt. Von 1959, dem Jahr der Unterzeichnung der Stockholmer Konvention, bis Ende 1962, als der EFTA-Zollabbau noch nicht einmal die Hälfte der ursprünglichen Zölle erreicht hatte, stiegen die österreichischen Exporte in die Partnerstaaten der EFTA um 71,5 Prozent; der Exportanteil der EFTA am österreichischen Gesamtexport stieg im gleichen Zeitraum von ll,6 Prozent auf 15,2 Prozent. (Im ersten Quartal 1963 erhöhte sich dieser Anteil weiter auf 16,4 Prozent.)

Der Zollabbau innerhalb der EFTA wird nun beschleunigt fortschreiten und bis Ende 1966 voll verwirklicht sein. Diese Entwicklung öffnet, zusammen mit der Tatsache, daß die Märkte der EFTA-Staaten — vor allem jene Skandinaviens und Großbritanniens — von unserer Exportwirtschaft bisher noch nicht mit voller Intensität bearbeitet wurden, weitere Expansionsmöglichkeiten für Österreichs Ausfuhren.

Die sich progressiv öffnenden Märkte der EFTA-Partner bieten der österreichischen Exportindustrie daher reiche Möglichkeiten, die es zu wahren gilt. Die Intensivierung des Handelsverkehrs mit den EFTA-Staaten und damit die bessere Streuung des österreichischen Außenhandels ist jedoch auch für die österreichische Außenwirtschaftspolitik an sich von wesentlicher Bedeutung. Es ist unleugbar, daß im österreichischen Außenhandel heute eine regionale „Monokultur” herrscht (43 Prozent unserer Exporte gingen 1962 in die beiden EWG-Staaten Deutschland und Italien), die zu einer starken Abhängigkeit von der Konjunktur und Wirtschaftspolitik gewisser Staaten führt, einer Abhängigkeit, die nicht nur wirtschaftliche, sondern im letzten auch politische Risiken birgt. Eine weltweit orientierte Außenwirtschaftspolitik mit möglichst weiter Streuung des Außenhandels ist jedoch gerade für einen neutralen Kleinstaat ein wirtschaftliches und politisches Gebot.

Die Zahlen und eine dynamische Einschätzung der Entwicklung zeigen, daß die EFTA für Österreich wirtschaftlich durchaus keine „quantite negligeable” darstellt, sondern im Gegenteil reiche Chancen bietet. Dieses Moment muß man in der Diskussion und Formulierung der österreichischen Integrationspolitik im Auge behalten.

Die große wirtschaftliche Bedeutung eines Arrangements Österreichs mit der EWG, dem größten regionalen Handelspartner des Landes, steht außer Frage. Österreich hat daher auch alle Initiativen mit dem Ziel der Schaffung eines gesamteuropäischen Marktes, der die EFTA- und EWG-Länder umfassen sollte, aktiv unterstützt.’ Nach dem Scheitern aller bisherigen Bemühungen — das heißt des Versuchs zur Schaffung einer großen Freihandelszone, dann einer multilateralen Abmachung zwischen EFTA und EWG und schließlich der bilateralen, wenn auch gemeinsam vorgetragenen Versuche der einzelnen EFTA-Länder, der EWG beizutreten oder sich ihr zu assoziieren — ist Österreich heute bemüht, auf eigene Faust zu einer befriedigenden Abmachung mit der Wirtschaftsgemeinschaft zu gelangen. Dieser Schritt Österreichs ist durchaus legitim, wirft jedoch Fragen auf, die sich im Rahmen der früheren Initiativen für Österreich entweder nicht oder unter gemilderten Vorzeichen ergaben.

Vom wirtschaftlichen Standpunkt stellt sich heute zuerst die Frage nach der Vereinbarkeit der EFTA-Mitglied- schaft mit einer Teilnahme am Gemeinsamen Markt der Sechs. Diese Frage ist, technisch gesehen, mit ja, unter den gegebenen politischen Umständen aber wohl mit nein zu beantworten.

Die EWG hat sich bei der Schaffung des Rom-Vertrages für die handelspolitische Konstruktion der Zollunion entschieden. Die Zollunion und ihr gemeinsamer Außentarif sind für die Gemeinschaft jedoch nicht nur ein Mittel der Integrationstechnik, sondern haben wesentliche politische Bedeutung. Von Professor H allstein, dem Präsidenten der EWG-Kommission, soll der Satz stammen, daß die EWG wohl keine gemeinsame Flagge, dafür jedoch den Gemeinsamen Außentarif habe — der Gemeinsame Tarif ist geradezu das Symbol der wirtschaftlichen Einheit der sechs in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten. Die Gemeinschaft scheint heute nicht bereit zu sein, einer Durchbrechung des Prinzips einer gemeinsamen Zollmauer gegenüber der Außenwelt zuzustimmen. Die gleichzeitige, präferenzielle Teilnahme Österreichs an den Marktkonstruktionen der EWG und EFTA würde jedoch eine sehr ernste Durchbrechung dieses Grundsatzes und einen Präzedenzfall darstellen, der für die EWG unter den gegebenen Umständen der europäischen Integrationspolitik wohl unakzeptabel ist.

Ein Arrangement mit der EWG, das die volle Teilnahme Österreichs an dem EWG-Markt vorsähe, müßte, wie die Dinge heute stehen, die Übernahme des Gemeinsamen EWG-Außentarifs durch Österreich und seine Anwendung gegenüber allen Drittstaaten, einschließlich der EFTA-Staaten, und damit die Kündigungn der Stockholmer Konvention und das Verlassen der EFTA nach sich ziehen. Die wirtschaftlichen Folgen eines derartigen Schrittes sollte man nicht vernachlässigen. Es ist zu befürchten, daß der österreichischen Wirtschaft schockartig ein wertvoller und entwicklungsfähiger Markt verlorenginge.

Nun ist der frühere Glaube an die EWG als Bannerträger europäischer Zusammenarbeit und Einigung in letzter Zeit starken Zweifeln gewichen. Es ist nicht mehr zu leugnen, daß Frankreich versucht, die Gemeinschaft zur Basis seines kontinentalen Hegemonieanspruches auszubauen. Die französische Politik der letzten Jahre war diesbezüglich konsequent — das Veto gegen den Beitritt Großbritanniens zur EWG hat diese Politik offengelegt. Der zweite Schlag war die Haltung Frankreichs gegenüber den sogenannten „Kennedy-Verhandlungen” im Rahmen des GATT, die wesentlicher Bestandteil des „grand design” des amerikanischen Präsidenten für eine atlantische Partnerschaft waren (es gelang bei der jüngsten GATT-Ministerkon- ferenz zwar, die Kennedy-Verhandlungen als Begriff vorläufig zu retten, von den ursprünglichen Zielen dieser Verhandlungen und des „grand design” kann jedoch heute kaum noch die Rede sein).

Über die Fragen des britischen EWG-Beitrittes und der Kennedy-Ver- handlungen brach schließlich auch eine Grundsatzkrise innerhalb der Sechsergemeinschaft aus, eine Krise, die man anfangs April überwunden glaubte, die jedoch bei der letzten Ministerratssitzung der EWG neuerlich offenbar wurde. Dauer und Ergebnis dieser Auseinandersetzung sind ungewiß. Ihr Ausgang, das heißt das künftige Gesicht und der künftige Weg der Gemeinschaft werden jedoch wesentliche Bedeutung für die Beziehungen Österreichs zur Gemeinschaft haben.

Österreich muß wissen, mit wem es eine enge wirtschaftliche Bindung eingeht, eine Bindung, die, ob man will oder nicht, auch politische Implikationen hat. Österreich muß heute schon auf der Hut sein, um nicht zum Spielball und Trumpf für Manöver und Taktiken im inneren Meinungsstreit der EWG und der Auseinandersetzung der Gemeinschaft mit der Außenwelt zu werden. Die sehr dilatorische und zögernde Behandlung der österreichischen Frage durch die Sechs gibt Österreich weitere Zeit, seine Politik zu überdenken und die einzelnen, zweifellos widerspruchsvollen Elemente gegeneinander abzuwägen. Das Hinausschleppen der Frage durch die Sechs erhöht aber auch die Gefahr eines taktischen Mißbrauchs des Österreich- Problems.

Es ist noch völlig offen, ob sich die EWG zu einem Arrangement bereit finden wird, das Österreich sowohl die volle Teilnahme an dem Gemeinsamen Markt der Sechs einräumt, als auch dem Neutralitätsstatus und den internationalen Verpflichtungen des Landes voll Rechnung trägt. Letzteres ist eine Forderung, der die österreichische Regierung mit Recht unabdingbaren Charakter verliehen hat. Es ist daher psychologisch gefährlich — und sachlich nicht berechtigt — das rasche Zustandekommen eines derartigen Arrangements zu einer Existenz- und Lebensfrage für Österreich hochzuspielen. Das Wort von der wirtschaftlichen „Lebensfähigkeit” Österreichs, das in letzter Zeit in der Integrationsdiskussion wieder eine Rolle zu spielen begann, scheint viel eher auf alte Unterströmungen eines mangelnden staatspolitischen Selbstvertrauens, als auf kühle und sachliche Überlegungen zurückzuführen.

Für Österreich gilt es heute, bei der Festlegung seiner Integrationspolitik Chancen und Risiken — aber wcL.ge- merkt alle Chancen und Risiken — zu prüfen und abzuwägen und diese Prüfung mit Ruhe und Selbstvertrauen in seme eigene Kraft und in den festen Vlillen, sich selbst treu zu bleiben, vo,zunehmen.

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