Ringen um den Staatsvertrag Vorbild für EG-Verhandlungen

Der Durchbruch in der Staatsvertragsfrage ging 1955 vom Kreml aus. Im Februar-März dieses Jahres zeigte sich Wjatscheslaw M. Molotow ganz unerwartet konziliant gegenüber dem in Moskau wohlbekannten und erfahrenen österreichischen Botschafter Norbert Bischoff. Plötzlich sah der Kreml keine weiteren Gründe, „den Abschluß des österreichischen Staatsvertrages zu verzögern“. In persönlichen Gesprächen mit Bischoff in Moskau, und in inoffiziellen Kontakten mit Staatssekretär Bruno Kreisky in Wien, wurde eine österreichische Neutralität „nach Schweizer Muster“ zur Zauberformel für die Endrunde in den Staatsvertragsverhandlungen.

Die Westmächte trauten ihren Augen und Ohren nicht, als ausgerechnet in bilateralen österreichisch-sowjetischen Verhandlungen in Moskau solch dramatische Fortschritte erzielt wurden. London und Washington befürchteten, die österreichische Regierung sei dem Druck der sowjetischen Diplomatie in bilateralen Verhandlungen nicht gewachsen. Der britische Außenminister Robert A. Eden etwa meinte: „Es tut mir leid, daß die Österreicher nie über die Schliche Moskaus gewarnt wurden.“ Auch der amerikanische Außenminister John Foster Dulles argumentierte ähnlich gegenüber Karl Gruber, dem österreichischen Botschafter in Washington, und befürchtete, daß die Österreicher sich bei einem Besuch in Moskau an einen „gefährlichen Ort“ begäben.

Aus soeben in Washingtoner Archiven geöffneten Dokumenten des Jahres 1955 zu Österreich geht hervor, daß Julius Raab ermahnt wurde, bei seinem Moskaubesuch keine direkten Verhandlungen über den Vertragsentwurf vorzunehmen. Sein Besuch sollte lediglich einer „fact finding mis-sion“ dienen.

So war Llewelyn Thompson, der amerikanische Botschafter in Wien, der Auffassung, daß „das deutsche Problem das Hauptziel der gegenwärtigen sowjetischen Manöver sei“, und daß Wiens bilaterale Verhandlungen mit den Sowjets von großer Gefahr wären, sowohl für Österreich als auch für die amerikanische Europapolitik, die in der deutschen Frage an einem entscheidenden Punkt angelangt war. Zu Raabs Politik im allgemeinen meinte er,

„Die Westmächte machten gute Miene zum verdächtigen Spiel“ der österreichische Kanzler hätte Ambitionen, jener Mann zu werden, der den Österreichern die Russen vom Hals geschafft habe, und sei dafür bereit, einen sehr hohen Preis zu bezahlen. Raab glaube, so berichtete Thompson nach Washington, „daß Österreich wahrscheinlich geteilt würde, falls es in der kommenden Verhandlungsrunde nicht den Vertrag erhalte“.

Demgemäß empfahl der amerikanische Botschafter, man solle Raab mitteilen, daß jede Lösung, die einer politischen Neutralisierung nahekomme, für den Westen unakzeptabel sei. Eher noch könne man sich abfinden mit einer Entscheidung Österreichs, an keinen militärischen Bündnissen mitzuwirken und keine ausländischen Militärstützpunkte zuzulassen.

Von den westlichen Botschaftern in Wien ausführlich gewarnt und mit einer Demarche der Westmächte in der Tasche, keine direkten Vertragsverhandlungen zu führen, begaben sich Raab, Schärf und Kreisky mit einer großen Delegation nach Moskau.

Dementgegen wurden aber dort Details des Vertragsentwurfes behandelt! Es kam zum bekannten Durchbruch in wirtschaftlichen Belangen sowie zur Regelung der Neutralitätsfrage im Moskauer Memorandum. Die Westmächte machten gute Miene zum verdächtigen Spiel, und am 15. Mai kamen die Außenminister nach Wien zur Vertragsunterzeichnung. Nach Abzug der letzten Besatzungstruppen beschloß der österreichische Nationalrat das Bundesverfassungsgesetz zur immerwährenden Neutralität.

Somit hatten die Österreicher trotz schwerer westlicher Bedenken ihren Willen durchgesetzt und richtig kalkuliert, daß die Westmächte nicht diejenigen sein werden, die im letzten Augenblick einer Vertragsunterzeichnung im Wege stehen würden.

Diese stark vereinfachte Darstellung komplizierter Manöver um den Staatsvertrag zwischen 1953 und 1955 sowie relevanter westlicher Reaktionen sollte eines erklären: Im Mai 1955 hätte es wahrscheinlich keine Vertragsunterzeichnung gegeben, hätte nicht die Raab-Schärf-Koaliti-onsregierung mit großer Entschlossenheit ihr Hauptziel der Wiedererstellung der Souveränität der Republik Österreich verfolgt. Man wollte sich die durch den Tod Joseph Stalins veränderte internationale Lage für Österreichs Zukunft zu eigen machen und war bereit, für das Ende der Besatzung den Preis der dauernden Neutralität zu bezahlen.

Gibt es etwaige Parallelen zu dieser historischen Analyse in unserer Zeit, oder sollten gar Lehren daraus gezogen werden können?

Wieder schafft eine neue Führungsmannschaft im sowjetischen Politbüro die Basis für möglicherweise dramatische Veränderungen; wieder sind deren tatsächliche Erfolge erst nach Ablauf einer größeren Konsolidierungsphase beurteilbar; und wieder gibt es maßgebliche Bewegungen in Westeuropa. — Eigentlich erstmals seit diesen Jahren 1953 bis 1955; und erstmals seit diesei1 Zeit scheint heute auch am europäischen Status quo gerüttelt zu werden.

Hier die durch amerikanische (SDI) und japanische (Weltmarktdominanz) Einflüsse neubelebte Rückorientierung und Europäisierung im wirtschaftlichen, besonders aber industrielltechnologischen Bereich; hier weiters das rasche Beschleunigen des Integrationszuges Richtung Einheitlichem Europäischem Markt mit seinen vier Freiheiten und voraussichtlichem Ankunftsdatum 1992.

Dort eine sich plötzlich zur eleganten und rasanten Hochgeschwindigkeitsmaschine entwik-kelnde, an sich gemächliche russische Dampflokomotive, deren Zugsführer mit allen möglichen Antriebsstoffen wie Perestrojka und Glasnost arbeitet und schließlich gar noch mittels in Aussicht gestellten Truppenabzügen aus Osteuropa nachfeuert.

Was bedeutet dies alles für das “kleine neutrale Österreich zwischen Ost und West, EG und CO-MECON, NATO und Warschauer Pakt, aber auch zwischen EG und EFTA sowie Neutralität und Integration? Die Kernfrage dabei ist und bleibt unsere Antragstellung auf Vollmitgliedschaft bei den Europäischen Gemeinschaften.

Gewöhnlich erfolgt im Falle von politisch-strategischen Überlegungen eine objektive Kosten-Nutzen-Analyse frei von unmittelbaren Parteiinteressen. Diesbezüglich bietet unser Vorgehen bei den Staatsvertragsverhandlungen erstklassigen Anschauungsunterricht.

Die gegenwärtig erforderliche realpolitische Analyse des Österreich zwischen Integrations-An-strebung und Neutralitäts-Bewahrung adressiert grundsätzlich neutralitätspolitische und spezifisch österreichische Aspekte.

Obwohl die klassische Neutralität an sich auf völkerrechtlichen Grundsätzen basiert, dominieren beim Verhalten des dauernd Neutralen im internationalen Umfeld doch realpolitische Abwägungen. Dies gilt sowohl für die jeweilige innerstaatliche Entscheidungsfindung als auch für die — keineswegs unwichtige — Bewertung durch das Ausland. Das internationale Prestige des Neutralen bezieht sich aber weniger auf Einzelkomponenten der Neutralitätspolitik (wie Außenpolitik, militärische Angelegenheiten und außenwirtschaftliche Abhängigkeiten) als vielmehr auf das Gesamterscheinungsbild. Dabei wiederum sind internationales Vertrauen und Vorherberechen-barkeit in die faktischen und ideellen Kapazitäten eines Staates zur Politik der dauernden bewaffneten Neutralität ausschlaggebend. Eindeutigen Beweis für diese Thesen bietet der Erfolg der schweizerischen und schwedischen Neutralität in beiden Weltkriegen gegenüber dem mit katastrophalen nationalen Folgen behafteten Versagen im belgischen Fall.

Da aber Landesverteidigung unter anderem erhöhte finanzielle und politische Kosten verursacht, kann auch behauptet werden, daß nur ein relativ wohlhabender Staat mit zweifelsfreier Absicht zur Führung einer international glaubwürdigen Neutralitätspolitik fähig sein wird. In diesem Sinne betonte einmal der Schweizer Völkerrechtsgelehrte Max Huber, daß nur ein Staat mit gesunder Volkswirtschaft eine militärische Neutralitätspolitik glaubwürdig und vorausberechenbar führen könne.

Damit aber werderfauch bereits die beiden eigentlichen Ebenen des gegeriwäftigen österreichischen Dilemmas zwischen Neu-tralitäts- und Integrationspolitik angesprochen. Nämlich die nichtmilitärische, bestehend aus Au-ßenwirtschafts- und Außenpolitik, sowie die militärisch-neutralitätspolitische Ebene.

Uber Vor- und Nachteile in wirtschaftlicher Hinsicht ist bereits genügend geschrieben worden. Tatsache bleibt unser Handel von mehr als 50 Prozent mit der EG sowie die wahrscheinlich wesentlichen übrigen nachteiligen Veränderungen ab 1992 im Falle eines Nichtbeitrittes.

Im Bereiche internationale Politik ist die Frage wesentlich komplexer. Dank Beteiligungspflicht an der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) hätte eine Vollmitgliedschaft einschneidende Veränderungen in der österreichischen Außenpolitik zur Folge. Wie aus dem Falle Irland ersichtlich, bedeutet dies beispielsweise das Ausscheiden aus der N+N Gruppe im allgemeinen und jener bei der KSZE im besonderen. Doch wären anderweitige Vergleiche Österreichs mit Irland ob der grundlegend unterschiedlichen geopoliti-schen Positionen sowie der irischen Neutralität als Funktion des besonderen britisch-irischen Verhältnisses (wegen Nordirland) gefährlich irreführend (FURCHE 42/1988).

Andererseits wieder könnten sich aber durch den Beitritt auf Österreichs Position im Ost-West-Verhältnis stimulierende Auswirkungen ergeben, worauf beispielsweise von deutscher Seite oft verwiesen wird. So könnte Wien bei. fortdauernder milder europäischer Ost-West-Witterung eine neue Blüte als wiederentdeckte Brücke erleben. Dafür allerdings müßte bei einem plötzlichen Wetterumschwung (besonders aus Moskau) mit umso schärferen Frosteinbrüchen gerechnet werden; bis hin zur Anschuldigung des eigenmächtigen Bruches von österreichischem Staatsvertrag und Neutralitätsgesetz.

Staatsvertrag hinsichtlich Artikel IV Wiederanschlußverbot und dauernde Neutralität bezüglich dem leicht zu begründenden Argument, daß die Teilnahme an der EPZ (besonders bei deren Weiterentwicklung in Richtung gemeinsame Europäische Sicherheitspolitik) nicht mit der österreichischen Neutralität übereinstimmen kann. Bleibt die Frage, ob und wann es zum Umschwung kommt.

Dies führt zur militärisch-neutralitätspolitischen Ebene. Wie gezeigt, haben wir uns im Zuge der Staatsvertragsverhand- ——— lungen nicht nur freiwillig zur dauernden Neutralität nach Schweizer Muster verpflichtet, sondern die bewaffnete Neutralität wurde gewissermaßen Voraussetzung westlicher Akzeptanz. Der Grund lag in der Auswä-gung des damaligen und auch heute noch geltenden Gleichgewichtes der Mächte in Zentraleuropa — sprich im politisch-strategischen Status quo Europas und damit gewissermaßen des globalen Ost-West-Verhältnisses. Die Region Österreich, Schweiz und Jugoslawien repräsentiert einen signifikanten mili-tär-strategi-schen Angelpunkt. Diesen Aspekt zu verniedlichen oder gar außer acht zu lassen, könnte sich als schwerwiegende Fehlkalkulation entpuppen. Als Kleinstaat liegt es auch keineswegs an uns, diese Situation zu verändern.

Hinsichtlich der Beziehung Österreichs mit der EG könnte nun polemisch argumentiert werden, daß, sollte Österreich am Europäischen Binnenmarkt nicht teilnehmen können, die Bereitstellung der erforderlichen finanziellen Mittel für die Landesverteidigung nicht mehr zu gewährleisten wäre, wir also unserer Verpflichtung nicht mehr nachkommen könnten. Im übrigen wäre ein (frustriertes und verunsichertes) Österreich Nicht-EG-Mitglied mit starken wirtschaftlichen Einbußen und dadurch resultierender impliziter Gefährdung der Neutralität für den gesamteuropäischen Status quo womöglich noch nachteiliger und destabilisierender als ein militärisch neutrales Österreich mit relativ starker Landesverteidigung und EG-Vollmitgliedschaft. Wohlbedacht: EG-Vollmitgliedschaft ohne gleichzeitige eindeutige — und aktive — Stellungnahme zur militärischen Neutralität wäre allerdings beim jetzigen militärischen Image Österreichs das Ende unserer international anerkannten Neutralität - auch bei gegenteiliger österreichischer Einbildung.

Einem einwendenden Verweis auf eine mögliche ausschließlich wirtschaftliche Quasi-Mitglied-schaft kann die diesbezügliche Opposition der EG zu einer derartigen „neutralen Nur-Rosinen-Lö-sung“ entgegengehalten werden.

Das durch wirtschaftliche Notwendigkeiten bestimmte Vorgehen gegenüber der Gemeinschaft sollte somit von adäquaten neu-tralitäts- und staatspolitischen Maßnahmen begleitet werden; sozusagen einer Rückdefinition des Status der dauernden Neutralität auf rein militärische Agenden bei gleichzeitigem glaubwürdigem finanziellem und politischem Bekenntnis zur Landesverteidigung. Dann sollte die Glaubwürdigkeit der militärischen Neutralität Österreichs aufrechterhalten werden können - trotz oder gerade wegen Vollmitgliedschaft bei den Europäischen Gemeinschaften und kritischer internationaler Beurteilung unserer Kapazität zur dauernden Neutralität könnte so Rechnung getragen werden. Etwaige Abrüstungsaktivitäten sollten nur unisono mit anderen europäischen Staaten durchgeführt werden.

Bleibt noch der Zeitpunkt. Die erwähnte Konsolidierungsphase in Moskau, das gegenwärtig nicht gerade antragsoffene Verhalten der EG sowie mögliche gravierende Meinungsverschiedenheiten mit der Schweiz und Schweden sprächen gegen einen sofortigen Wiener EG-Alleingang. Ein vorläufiges Zuwarten sollte verwendet werden für verstärkte Intensivierung des Verhältnisses im Rahmen der Weiterentwicklungsklausel des Assoziationsabkommens, Internationalisierung der heimischen Wirtschaft, Uberwindung von Differenzen zwischen den österreichischen politischen Parteien; Maßnahmen zur international glaubwürdigen Erhaltung des militärischen Eckpfeilers der dauernden Neutralität; und das Suchen nach einem Konsens und einer gemeinsamen Basis mit den anderen Neutralen.

Dies würde die Verhandlungsposition des wirtschaftlich relativ schwächeren Österreich gegenüber der EG verstärken und könnte helfen, die Glaubwürdigkeit der Neutralität Österreichs zu erhalten sowie unser Land vor einem gegenwärtig möglichen Integrations-Debakel (sprich EG-Ablehnung) zu bewahren.

Günter Bischof, österreichischer Historiker, ist Harry S. Truraan Dissertation Fellow an der Harvard Universität und schreibt an seiner-Dissertation über Österreich in der internationalen Politik, 1945-1955.

Wolfgang Danspeckgruber befaßt sich mit internationaler Sicherheitspolitik und unterrichtet an der Princeton Universität. Gegenwärtig arbeitet er an einem vom Osterreichischen Forschungsförderungsfonds unterstützten Projekt über die Auswirkungen von Hochtechnologie auf die dauernde Neutralität in Europa.