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Zuckerbrot, Peitsche ... und Sanktionen

Mit Sanktionen soll der UN-Sicherheitsrat den Iran zum Einlenken im Atomwaffenstreit zwingen - ein Blick auf die Effizienz bisheriger Sanktionen gibt nicht viel Anlass zu großer Hoffnung.

Ein Iraner hält mit einem Holzstock eine Karotte über sein hell loderndes Atomlagerfeuer; daneben stehen ein Europäer und ein Amerikaner und beratschlagen, was sie machen sollen, nachdem ihre "sticks and carrots"-Strategie nicht zum Erfolg geführt hat. Diese Karikatur aus einer Herald Tribune der letzten Tage zeigt mit wenigen Bleistiftstrichen das Dilemma des Westens im Atomstreit mit Teheran: eu-Zuckerbrot und us-Peitsche nützen nichts - was dann, was jetzt?

Nicht den Ölhahn abdrehen

Nachdem die Internationale Atomenergie-Behörde (iaeo) den Fall an den un-Sicherheitsrat weitergereicht hat, wird über Sanktionen gegen das Regime in Teheran diskutiert, denn Kapitel vii der un-Charta sieht vor, dass der Sicherheitsrat über die Annahme von militärischen oder nicht-militärischen Maßnahmen entscheiden kann, wenn "eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt". An militärische Mittel denken beim Iran, allem Anschein nach, nicht einmal die hartgesottensten Pentagon-Falken. Aber auch die Verhängung von umfangreichen Wirtschaftssanktionen ist unwahrscheinlich: Zu wichtig ist der drittgrößte Erdölproduzent Iran für die Weltwirtschaft.

Der un-Sicherheitsrat hat bislang in 16 Fällen Sanktionen nach Artikel 41 der un-Charta verhängt. Davon haben derzeit noch die Sanktionen gegen den Sudan, den Irak (in militärischen Bereichen) und gegen Al Kaida und die Taliban ihre Gültigkeit. Besonders die Erfahrungen mit den Sanktionen gegen den Irak, aber auch gegen das frühere Jugoslawien waren jedoch keinesfalls ermutigend: "Die vom un-Sicherheitsrat beschlossenen Sanktionen können mit einem Krieg verglichen werden, der nie formell erklärt wurde", klagte unter anderem Denis Halliday, der Koordinator für das humanitäre Programm der Vereinten Nationen im Irak. Am Golf wie in Ex-Jugoslawien erblühte die Schattenwirtschaft, verarmte der Großteil der Bevölkerung, während die Machteliten weiterhin in großem Wohlstand zu leben verstanden - und außerdem konnten die jeweiligen Regime die Sanktionen für Aufrufe zu nationalen Solidarisierungskampagnen nützen.

Eigeninteressen zuerst!

Selbst beim Fall des Apartheid-Regimes in Südafrika wird den Wirtschaftssanktionen ein bescheidener Beitrag beigemessen. Die Wahl der Sanktionen gegen Südafrika waren vor allem durch die wirtschaftlichen Eigeninteressen der sanktionierenden Länder bestimmt: Sanktioniert wurden vor allem südafrikanische Güter und Waren, die in Konkurrenz zu den eigenen Produzenten standen, und der Schutz der Menschenrechte pervertierte zum Wirtschaftsprotektionismus. Oder war es Zufall, dass eine Welthandelsmacht mit Gemüseüberschüssen ihr Embargo auf die südafrikanischen Gemüseexporte fokussierte und eine andere Wirtschaftsmacht mit Strukturproblemen im Montan-Sektor die südafrikanischen Kohle-und Stahlprodukte mit einem Importverbot belegte?

Um diese Schwächen in der Sanktionenpolitik auszumerzen, gehen die Bemühungen der letzten Jahre dahin, die Maßnahmen treffsicherer zu gestalten. Diese "gezielten" oder "intelligenten Sanktionen" sollen maximalen Druck auf die Verantwortlichen einer bestimmten Politik, die Regierungsvertreter, die Eliten etc. ausüben, dabei aber gleichzeitig die unerwünschten Nebenwirkungen für die Zivilbevölkerung so gering wie möglich halten.

Ein klassisches Instrument dieser "smart sanctions" sind Waffenembargos, beispielweise gegen Äthiopien und Eritrea oder den Sudan. Darüber hinaus besteht in der eu ein Codex, unter welchen Bedingungen Waffen nicht an Drittstaaten exportiert werden dürfen. Dieses stillschweigende Embargo hat bislang vor allem die Bedeutung, dass sich die eu an gewissen kriegerischen Ereignissen nicht mitschuldig macht - noch ist es aber jedem Regime und jeder gewaltbereiten Gruppe mit ausreichenden finanziellen Mitteln gelungen, sich am Weltmarkt mit Waffen zu versorgen.

Eine innovative Idee in der Sanktionen-Politik ist der "Kimberley-Prozess". Ziel dieser Bemühungen ist, den Handel mit Blutdiamanten durch ein technisch aufwändiges Zertifizierungssystem zu unterbinden und damit die Finanzquellen von afrikanischen Rebellenbewegungen zum Versiegen zu bringen. Eine Studie von "Global witness" zeigt jedoch, dass das internationale Kontrollsystem noch nicht stark genug ist, den Handel mit Konfliktdiamanten tatsächlich zu stoppen - ein wesentlicher Grund dafür: Nichtmitglieder des Kimberley-Prozesses profitieren von der Zurückhaltung der anderen.

Ein Muss im Werkzeugkoffer

Zwei weitere Sanktionsmöglichkeiten, die auch im Fall des Iran besondere Bedeutung erlangen könnten, sind Reise-und Visabeschränkungen und das Einfrieren der ausländischen Konten von Regierungen, Unternehmen oder Personen. Ein bekanntes Beispiel dafür war die Sperre von Konten mutmaßlicher Terroristen und terroristischer Organisationen nach dem 11. September 2001.

Bleibt die Frage: Was nützen selbst diese intelligenten Sanktionen? David Baldwin, Sanktionen-Spezialist der Columbia-Universität, antwortet mit einer Gegenfrage: "Was ist die Alternative?" Baldwin plädiert dafür, sich von Sanktionen, welcher Art auch immer, keine Wunder zu erwarten. Trotzdem sind Sanktionen für Baldwin ein nützlicher Zusatz im diplomatischen Werkzeugkoffer - neben "sticks and carrots", Zuckerbrot und Peitsche.

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