Artikel 1 der Bundesverfassung lautet: Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volk aus. Aber das ist Fiktion. Recht geht immer mehr von EU-Organen aus und ging immer schon von den Volksvertretungen von Bund und Ländern und nicht vom Volk aus. Die direkte Demokratie ist in der Verfassung stiefmütterlich behandelt. Es gibt keine Volksgesetzgebung. Die repräsentative Demokratie hat die direkte Demokratie im Griff. Dem Volk bleibt selbst eine Mitbestimmung bei der Frage, ob die direkte Demokratie sich durchsetzt, versagt. Es kann nicht bestimmen, ob es selbst bestimmen darf.
Damit darf das Recht gar nicht vom Volk ausgehen, wie es Artikel 1 B-VG bestimmt. Damit ist auch ein Initiativantrag der Bundesregierung, der entsprechend dem Regierungsübereinkommen vorsieht, dass Gesetzesbeschlüsse unter bestimmten Voraussetzungen auch durch Volksabstimmung zustandekommen können, nicht mehr der Verfassung entsprechend. Es wäre eine Gesamtänderung der Bundesverfassung und dazu nicht nur die Zweidrittelmehrheit im Parlament, sondern auch eine Volksabstimmung notwendig.
Der Verfassungsgerichtshof hat dies kürzlich mit einem Erkenntnis vom 28. Juni 2001 ausdrücklich bestätigt. Nach der Vorarlberger Landesverfassung war es möglich, dass das Volk zum Gesetzgeber wurde. Lehnte es der Landtag ab, einem besonders unterstützten Volksbegehren Rechnung zu tragen, so war es einer Volksabstimmung zu unterziehen. Fiel diese zugunsten des Volksbegehrens aus, war der Landtag verpflichtet, dem Willen des Volkes durch Erlassung eines Gesetzes Rechnung zu tragen. Diese Regelung hielt der Verfassungsgerichtshof wegen Widerspruchs zum repräsentativ-demokratischen Grundprinzip der Verfassung für verfassungswidrig und hob sie auf.
Rückkehr zum Volk?
Der Verfassungsgerichtshof hat mit dem Erkenntnis auch Republiktheoretikern Recht gegeben. Danach sei in der heutigen Rückkehr der politischen Eliten zum Volk kein neues demokratisches Experiment realisiert, denn Populismus habe schon immer der Legitimierung von autoritären Strukturen gedient. Nur in der republikanischen Ordnung, das heißt in der Verpflichtung auf die res publica durch die Distanzierung des Volkes von sich selbst im Vertretungsmodell sei die Demokratie an sich und als Herrschaftsform für die Welt zu retten. Es geht nach dieser Auffassung um eine demokratische Republik im Sinne einer konstitutionellen Demokratie (so Sonja Puntscher-Riekmann). Die Problematik ist klar. Aber sollte nicht doch direkte Demokratie, mehr direkte Demokratie gewagt werden?
Fassen wir die Lage auf der Bundesebene zusammen: Bei Volksbegehren entscheidet der Nationalrat, ob sein Inhalt ein Gesetz wird oder nicht. Volksabstimmungen über Bundesgesetze sind nur möglich, wenn der Nationalrat mit Mehrheit eine solche Volksabstimmung beschließt (ausgenommen den Fall einer zwingenden Volksabstimmung bei Gesamtänderung der Verfassung). Bei Teiländerungen kann ein Drittel eine Volksabstimmung verlangen. Das war aber
noch nie der Fall. Volksbefragungen, die seit 1988 auf Bundesebene möglich sind, können nur statffinden, wenn der Nationalrat eine solche aufgrund eines Antrages seiner Mitglieder oder der Bundesregierung beschließt. So ist es. Soll es so sein?
Im Initiativantrag der Bundesregierung ist ein so genanntes Initiativreferendum vorgesehen. Es geht um die zwingende Volksabstimmung bei Volksbegehren in Gesetzesform, die von mindestens 15 Prozent der Stimmberechtigten unterstützt sind, wenn es innerhalb von neun Monaten nach Abschluss des Eintragungsverfahrens vom Nationalrat und Bundesrat keine positive Erledigung erfahren hat. Das Begehren darf nicht zum EU-Recht oder zu völkerrechtlichen Verpflichtungen im Widerspruch stehen, keine Verfassungsänderungen beinhalten, Landesrecht nicht berühren und den Bundeshaushalt nicht gefährden. Das Volk würde durch dieses Initiativreferendum die Möglichkeit erhalten, eine Norm bestimmten Inhalts auch gegen den Willen des Parlaments zu schaffen.
Dieses Konzept der direkten Demokratie steht mit dem repräsentativdemokratischen Grundprinzip im Widerspruch. Zu ihm steht aber auch Art 1 B-VG mit seinem Satz "Ihr Recht geht vom Volk aus" in einem Widerspruch. Man könnte ihn weglassen und das B-VG wäre von einem Widerspruch befreit. Belässt man ihn aber, so ist er immer wieder eine Herausforderung, eine Annäherung des übrigen Textes und Regelungswerkes an ihn herbeizuführen. Das ist Auftrag und Aufgabe der Demokratiepolitik. Daher sollten die Regierungsparteien ihre Initiative durchziehen und auch die obligatorische Volksabstimmung von vornherein anstreben. Dabei könnten gleich weitere Annäherungen an die direkte Demokratie versucht werden.
Eine neue Verfassung
Wenn man einen Sinn der österreichischen Geschichte im Weg zur politischen Freiheit sieht, so macht die Erweiterung der Rechte des Volkes Sinn. So sollte das Staatsvertragsreferendum eingeführt werden. Denn obwohl wir über 2.500 Staatsverträge abgeschlossen haben, gibt es nach der Verfassung noch immer keine Volksabstimmung darüber. Es gibt auch kein Finanzreferendum, obwohl gerade die Belastung mit Abgaben im weitesten Sinn hier höher ist als in anderen Staaten. Es gibt auch kein Verwaltungsreferendum, obwohl der Kleinstaat Österreich ein großer Verwaltungsstaat ist. Allgemein gesagt ist die Ausgestaltung der direkten Demokratie bei uns zu kleinlich und zu kleinkariert, um beim Volk anzukommen. Sie ist ein Konzept ohne Konsequenz. Eine neue Verfassung sollte sich hier an der Schweiz orientieren und auch den Bundesländern freie Hand bei der Gestaltung der direkten Demokratie lassen. Die Erneuerung der Demokratie soll mit der Erneuerung des Föderalismus Hand in Hand gehen.
Der Autor ist Professor für Verfassungsrecht an der Universität für Bodenkultur Wien.
Ein Thema. Viele Standpunkte. Im FURCHE-Navigator weiterlesen.
In Kürze startet hier der FURCHE-Navigator.
Steigen Sie ein in die Diskurse der Vergangenheit und entdecken Sie das Wesentliche für die Gegenwart. Zu jedem Artikel finden Sie weitere Beiträge, die den Blickwinkel inhaltlich erweitern und historisch vertiefen. Dafür digitalisieren wir die FURCHE zurück bis zum Gründungsjahr 1945 - wir beginnen mit dem gesamten Content der letzten 20 Jahre Entdecken Sie hier in Kürze Texte von FURCHE-Autorinnen und -Autoren wie Friedrich Heer, Thomas Bernhard, Hilde Spiel, Kardinal König, Hubert Feichtlbauer, Elfriede Jelinek oder Josef Hader!
