Eher gleich verteilt
Österreichs Staat unterstützt die Bedürftigen im internationalen Vergleich recht großzügig und behandelt Wohlhalbende in Sachen Steuern relativ milde.
Österreichs Staat unterstützt die Bedürftigen im internationalen Vergleich recht großzügig und behandelt Wohlhalbende in Sachen Steuern relativ milde.
die furche: Was versteht der Ökonom unter Umverteilung?
Alois Guger: Unter Umverteilung versteht man im Zusammenhang mit der Staatstätigkeit und in der Ökonomie den Prozess, dass einerseits durch Steuereinnahmen und Sozialversicherungsbeiträge Kaufkraft - den verschiedenen Schichten der Bevölkerung in unterschiedlichem Ausmaß - entzogen wird. Andererseits wird der Wohlstand der Personen auch durch die Leistungen des Staates unterschiedlich beeinflusst. Unter Umverteilung versteht man somit die Änderung der Einkommensverteilung durch die Staatstätigkeit, durch Staatseinnahmen und -ausgaben.
die furche: Wie wird durch Steuern umverteilt?
Guger: Da gibt es zunächst die direkten Steuern. Sie werden abhängig von der Einkommens- und Vermögenslage eingehoben und wirken progressiv, d.h. sie belasten hohe Einkommen stärker als niedrige. Dazu zählen die Einkommens- und Lohnsteuer. In Österreich ist ja die Vermögenssteuer weitgehend abgeschafft worden. Übrigbleibt die Grundsteuer. Die zweite Kategorie sind die indirekten Steuern: Zu ihnen gehören die Mehrwert-, Tabak-, Mineralöl-, Getränkesteuer und andere. Sie werden indirekt, also über den Konsum bezahlt und wirken regressiv, belasten also die niedrigen Einkommenschichten stärker als die hohen. Interessant am österreichischen Steuersystem ist, dass wir einerseits eine relativ hohe Staatsquote haben. Der Staat entzieht also relativ viel Kaufkraft. Andererseits sind diese Abgaben nicht sehr verteilungseffizient.
die furche: Was heißt das?
Guger: Eigentlich wird durch unser Steuersystem überhaupt nicht umverteilt. Wir haben zwar eine progressive Lohn- und Einkommenssteuer, sie hat aber nur einen niedrigen Anteil am gesamten Steueraufkommen. Dafür ist der Anteil der regressiven Abgaben relativ bedeutsam, so dass zusammen mit den Sozialversicherungsabgaben einnahmenseitig kaum umverteilt wird.
die furche: Können Sie das an einem Beispiel erläutern?
Guger: Bei den Sozialversicherungsbeiträgen haben wir eine Höchstbeitragsgrundlage. Bis 44.400 Schilling zahlt jeder rund 17 bis 18 Prozent seines Einkommens für Sozialabgaben. Verdient jemand mehr, zahlt er keinen höheren Betrag. Wer also 100.000 Schilling verdient, zahlt nicht etwa 17.000 Schilling Sozialabgaben, sondern rund 8.000, also anteilsmäßig weniger als schlechter Verdienende. Dazu kommt: Alle indirekten Steuern wirken regressiv. Sie belasten zwar den Konsum relativ einheitlich - jedem wird je nach Konsummuster etwa in gleicher Höhe Mehrwertsteuer in Rechnung gestellt -, sie treffen aber jene Bevölkerungsgruppen relativ am stärksten, die ihr gesamtes Einkommen für den Konsum aufwenden (müssen). Die oberen Einkommensschichten hingegen sparen relativ viel und zahlen für diesen Teil ihres Einkommens keine Mehrwertsteuer. Sie wirkt daher umverteilend - und zwar regressiv, belastet also die unteren Einkommensschichten stärker.
die furche: Wie wirkt also das österreichische Steuer- und Abgabensystem insgesamt?
Guger: Es belastet die unteren Einkommensschichten fast ebenso stark wie die höheren. In unseren Studien haben wir etwa 80 Prozent des Steueraufkommens erfasst. Dabei zeigte sich, dass die untersten zehn Prozent etwa mit etwa 35 Prozent belastet sind, die Mittelschichten liegen bei 36 und die obersten zehn Prozent rund 37 Prozent. Diese Struktur des Steuersystems entspricht der von Entwicklungsländern. Diese belasten nämlich den Konsum stärker mit indirekten Steuern, um die Spartätigkeit zu fördern. In den Industrieländern hingegen wird ohnedies viel gespart, da wäre es angebracht, den Konsum weniger zu belasten und damit zu fördern.
die furche: Wie schneidet Österreich diesbezüglich im EU-Vergleich ab?
Guger: In Österreich liegen die Steuern vom Einkommen um rund sieben Prozentpunkte unter dem Durchschnittswert der OECD-Länder.
die furche: Haben wir so niedrige Steuersätze?
Guger: Nein. Aber wir haben eine niedrige Besteuerungsbasis. Es gibt eine Menge Absetzmöglichkeiten.
die furche: Wie hoch ist der Anteil der direkten Steuern?
Guger: 1997 lag der EU-Wert bei 34,5 Prozent, bei uns waren es 28,9. Bei den Sozialversicherungsbeiträgen ist es umgekehrt. Sie liegen in Österreich um rund zehn Prozentpunkte über den Werten der übrigen Länder. Das heißt: Die progressiv wirkenden Steuern haben bei uns wenig, die eher regressiv wirkenden eine größere Bedeutung. Dazu kommt, dass in Österreich die Vermögensbesteuerung abgeschafft wurde. Sie macht nur mehr rund ein Prozent des Steueraufkommens aus, im EU-Durchschnitt jedoch fünf, in der Schweiz acht und in den USA, England und Kanada sogar zwölf Prozent. Daraus erkennt man: Unsere Steuerstruktur wirkt nicht besonders stark umverteilend.
die furche: Kommt es also zu einer Umverteilung von "unten" nach "oben", wenn künftig die Spitzensteuersätze gesenkt werden sollten?
Guger: Das ist nicht der Fall. Das Steuersystem wird sogar eher progressiver, weil alle Steuerreformen im letzten Jahrzehnt die Ausnahmeregelungen systematisch verringert haben. So können Sie bei den Sonderausgaben heute längst nicht mehr so viel absetzen wie früher. Früher konnte jeder, der viel verdient hat und sich's leisten konnte, neben dem Versicherungssparen und für Wohnraumschaffung im Jahr noch um 100.000 Schilling junge Aktien kaufen und den Betrag absetzen. Bei dem damaligen Spitzensteuersatz von 60 Prozent, hat der Staat praktisch einen Zuschuss von 60.000 Schilling gewährt. Aber die Erträge waren nicht versteuert, weil das Ganze anonym stattfinden konnte. Daher ist die Zinsertragssteuer eingeführt worden, obwohl damit bei dem Satz von 25 Prozent die Kapitalkräftigen auch sehr gut wegkommen ... Jedenfalls haben wir beim Vermögen eine ungerechtfertigt niedrige Besteuerung. Wer das aus einer sozialen Perspektive betrachtet, müsste da ein Umdenken fordern.
die furche: Wie sieht nun die Umverteilung von der Ausgabenseite her aus?
Guger: Den Staatsbürgern kommen diese Mittel entweder in Form von monetären Transfers (Familienbeihilfen, Pensionen, Arbeitslosengelder...) oder in Form von realen Leistungen (beispielsweise freier Schulbesuch, Krankenhausbetreuung, Straßenbenützung) zugute. Hier erkennt man, dass bei uns stark umverteilt wird. Nach der Umverteilung bekommen die unteren zehn Prozent um 60 Prozent mehr heraus, als sie an Markteinkommen beziehen.
die furche: Auf welchen Wegen geschieht das?
Guger: Am meisten Wirkung geht von den Mitteln aus, die in die Sozialhilfe fließen, ins Arbeitslosengeld und in die Notstandshilfe. Auch die Familienleistungen, die mit der Geburt in Zusammenhang stehen, verteilen stark um. Das betrifft vor allem junge Eltern, die noch wenig verdienen. Auch das Bildungssystem verteilt um, allerdings in geringerem Ausmaße, weil Schulkinder über die Einkommensschichten gleicher verteilt sind. Auch das Gesundheitssystem spielt eine wichtige Rolle, dadurch dass Pensionisten viele Gesundheitsleistungen zufließen. Nehmen wir nur die Sozialtransfers (Untersuchungen des Euro-Panels, das seit 1994 systematisch Haushalte befragt), so fließen 40 Prozent der Mittel ins unterste Einkommensfünftel, ins oberste Fünftel nur sechs Prozent. Wenn jetzt argumentiert wird, man müsse die Treffsicherheit des Sozialsystems erhöhen, dann ist das nicht ganz einsichtig. Denn das geschieht ohnedies im größeren Stil. Wo wir allerdings ein höheres Maß an Treffsicherheit benötigen, das ist im Steuersystem: Dass jene mehr Steuern zahlen, die auch mehr leisten können.
die furche: Wie sind die Einkommen in Österreich verteilt: Klafft zwischen Arm und Reich hierzulande eher eine größere Lücke als in den übrigen EU-Ländern?
Guger: Bei uns sind die Einkommen relativ gleich verteilt. Hinter Schweden und Dänemark haben wir einen der niedrigsten Gini-Koeffizienten, der die Ungleichheit beim Einkommen misst.
die furche: Und wie hat sich die Verteilung entwickelt?
Guger: In den letzten beiden Jahrzehnten ist die Verteilung in England und in den USA sehr ungleich geworden. Das gilt für die Lohnunterschiede, ergibt sich aber auch durch die Einkünfte aus Kapital. Wenig Ausgebildete sind einkommensmäßig zurückgefallen. In Mitteleuropa hat sich das generell wenig verändert, obwohl die Ungleichheit etwas zugenommen hat. Allerdings kein Vergleich zu England und den USA.
die furche: Und Österreich?
Guger: Da hat auch die Ungleichheit zugenommen, aber - soweit uns Daten zur Verfügung stehen - durch die Umverteilung des Staates wurde dieser Effekt wieder ausgeglichen. Die gewichtete Pro-Kopf-Einkommen der Haushalte sind heute sogar eher gleicher als vor 20 Jahren. Die Ausgabenseite verteilt doch relativ kräftig um.
die furche: Da die Wirtschaftspolitik der USA heute als das anzustrebende Modell gilt: Wird da Europa nicht auch bald amerikanische Verteilungsverhältnisse haben?
Guger: Die Gefahr besteht jedenfalls. Vielfach wird ja argumentiert, es bestehe durch die Globalisierung ein Sachzwang zu einer solchen Entwicklung. Ich denke da anders: Wollte man das europäische Sozialmodell erhalten, so ließe sich das durchaus verwirklichen. Denn das Modell ist konkurrenzfähig. Die USA sind ja im Grunde genommen kein Erfolgsmodell. Sie haben zwar eine hohe Beschäftigung geschafft, weisen aber ein hohes Leistungsbilanzdefizit auf: fünf bis sechs Prozent des Bruttoinlandsprodukts, seit drei Jahrzehnten, unabhängig davon, ob es Hochkonjunktur gibt oder nicht. Wäre der Dollar nicht Leitwährung, könnten sich die USA das nicht leisten. Wir in Europa hatten eine Zeit lang Defizite, dann Überschüsse, derzeit ist es eher ausgeglichen. Aber man muss sehen: In dieser Zeit wurde Ostdeutschland integriert. Das europäische Modell ist also konkurrenzfähig.
die furche: Wie wirken sich die Maßnahmen der gegenwärtigen Regierung aus?
Guger: Ich habe eine Studie gemacht über die Umverteilungswirkung der Familienpolitik, als das Paket 1998 verabschiedet wurde: jeweils sechs Milliarden Schilling 1999 und 2000. Da hat sich gezeigt, dass die Familienarmut im Vergleich zu 1993 - trotz Konsolidierungsmaßnahmen Mitte der neunziger Jahre - überall zurückgegangen ist. Einzige Ausnahme: die Alleinerzieherinnen, die stark unter diesen Konsolidierungsmaßnahmen gelitten hatten. Die jetzt erfolgte Senkung der Familienzuschläge sowie einige andere Maßnahmen - sogar unter dem Titel Erhöhung der Treffsicherheit - und die Erhöhung der indirekten Steuern seit der Mitte der Vorjahres führen zu einer weiteren Benachteiligung dieses Personenkreises. Das sollte man nicht unter Treffsicherheit verkaufen. Die Armut bei Alleinerzieherinnen wird steigen.
Das Gespräch führte Christof Gaspari. Mag. Alois Guger ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Wirtschaftsforschungsinstitut in Wien.
