Viele Kompromisse und wenig Reform

„Zur langfristigen Sanierung der öffentlichen Haushalte ist auch eine Reform der finanziellen Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden notwendig." Diese Mahnung stammt vom Vorsitzenden des Beirates für Wirtschafts- und Sozialfragen, Werner Muhm. Die jetzt praktisch zur Weiterleitung an Regierung und Parlament erzielte Einigung über den ab 1993 gültigen Finanzausgleich läßt freilich von einer solchen Reform wenig erkennen. Sie trägt weitgehend den Stempel von Kompromissen über aktuelle Sorgen der Gebietskörperschaften.

Im zu Ende gehenden Jahr flössen etwa 66 Milliarden Schilling vom Bund an die Länder und Gemeinden. Für den neuen Finanzausgleich gab es bei den bestehenden Steuern von vornherein keine Schwierigkeiten, wohl aber bei den neuen. Ab Jänner wird die von Spar- und Anleihenzinsen eingehobene Kapitalertragssteuer (KESt) nicht mehr zehn, sondern 22 Prozent betragen. Die Mehreinnahmen von rund acht Milliarden wollte Finanzminister Lacina weitgehend für das Bundesbudget haben, die Länder und Gemeinden forderten aber mit Nachdruck ihren Anteil von 30 beziehungsweise 23 Prozent wie bisher bei der KESt, womit für den Bund nur knapp die Hälfte des Mehrertrages übrigbliebe. Ein etwas zugunsten des Bundes modifizierter Schlüssel zeichnete sich gegen Ende der Verhandlungen ab.

Im vorigen Jahr wurde die Luxussteuer (30 Prozent-Satz der Mehrwertsteuer) abgeschafft, auch im Hinblick auf ein künftiges EG-Erfordernis; als Ersatz dafür gibt es die sogenannte Nonnverbrauchsabgabe. Für 1992 wurde dem Finanzminister deren gesamter Erlös (rund fünf Milliarden) zugestanden, aber Länder und Gemeinden, die damit für heuer auf mehr als 1,5 Milliarden verzichteten, forderten für den neuen Finanzausgleich wieder ihren Anteil wie an der eigentlichen Mehrwertsteuer. Es sieht aber so aus, als ob der Bund weiterhin mit dem gesamten Ertrag dieser Abgabe rechnen kann, vielleicht auch deshalb, weil er für die Landeslehrer voll aufkommen muß.

Dieser Streit, bei dem es immerhin um etwa 25 Milliarden geht, ist nach der Ansicht der Länder vom Tisch; sie haben einen Beitrag zur Bezahlung der Landeslehrer strikt abgelehnt.

Das kann freilich keine immerwährende Lösung sein; die künftige Regelung soll in einer eigenen Arbeitsgruppe erörtert werden, ebenso wie die Zukunft der Wohnbauförderung.

Das Verfassungsgericht hat im vorigen Jahr den bisher angewendeten Schlüssel für die Verteilung der Wohnbauförderungsmittel bemängelt. Die jetzt dadurch notwendige Neuregelung würde für das Land Wien (das nach der Ansicht mancher Fachleute bisher sehr günstig dran war) Einbußen bringen. Als Ausgleich dafür möchte Wien aus dem Wasser wirtschafts-fonds, von dem es bisher vergleichsweise wenig profitierte, mehr erhalten.

Das neue Finanzierungsmodell für den Wasserwirtschaftsfonds war bei den Verhandlungen bis zur letzten Stunde umstritten. Dieser Fonds, ein wichtiges Finanzinstrument der Gemeinden, spielt wie die anderen größeren Bundesfonds im Finanzausgleich eine wesentliche Rolle. Er wird aber nun einer gründlichen Reorganisation unterzogen. Wegen der Liquiditätsprobleme des Bundes kann der Wasserwirtschaftsfond dessen Schwergewicht seit einigen Jahren bei der Abwasserentsorgung liegt, nicht mehr so dotiert werden wie bisher.

Die Gemeinden sollen nicht mehr die niedrig verzinsten Fondsdarlehen erhalten, sondern in großem Maße auf den Kapitalmarkt angewiesen sein und dafür Annuitätenzuschüsse erhalten. Dadurch können aber die erheblichen Mehrkosten nicht annähernd ausgeglichen werden. So fürchten die Gemeinden, künftig nicht mehr wie bisher etwa zwölf Milliarden für Abwasseranlagen zur Verfügung zu haben (wovon zuletzt acht Milliarden aus dem Fonds kamen). Sie müssen also auch bei diesem „diagonalen" Finanzausgleich wegen der Budgetprobleme des Bundes Einbußen hinnehmen.

Der Wirtschafts- und Sozialbeirat zeigt all diese Probleme in einer jetzt herausgekommenen Studie „Finanzverfassung und Finanzausgleich -Herausforderungen und Anpassungserfordernisse" deutlich auf. Er betont, daß einnahmenseitig die Finanzhoheit zwischen Bund und Ländern mehr geteilt werden soll. Das bedeute jedoch nicht, den Bund zu entmachten, sondern die Länder stärker in die Pflicht zu nehmen. Denn derzeit finanzieren die Länder ihre Aufgaben nur ganz gering aus eigenen Steuern; sie sind zu nicht weniger, als 95 Prozent auf Transferzahlungen des Bundes angewiesen. Deshalb empfiehlt der Beirat eine klarere Zuordnung der Verantwortung für die Aufgaben, die Ausgaben und die Finanzierung.

Auch die für den Lastenausgleich so wichtige Finanzierungskraft der Gemeinden müsse nach gerechteren Kriterien beurteilt werden. Die derzeitige Berechnung begünstige einkommensstärkere Gemeinden (etwa in Fremden Verkehrsgebieten) und berücksichtige zu wenig die Aufwendungen von Gemeinden, die als Standorte von Krankenhäusern, Gerichten, Universitäten und so weiter auch Leistungen für ihr Umland erbringen.

Im internationalen Vergleich ist die Selbstfinanzierung der österreichischen Bundesländer sehr gering; der Grundsatz des Föderalismus könnte bei den öffentlichen Finanzen erheblich stärker zum Tragen kommen. So ist die Mitwirkung des Föderalismusministeriums in all diesen Fragen gegenwärtig auf eine Beobachterrolle in einzelnen Arbeitskreisen beschränkt.

Die erwähnte Studie hält eine „fiskalische Äquivalenz", also eine Gleichwertigkeit für notwendig. Derzeit hat nämlich der Bund die „Kompetenz-Kompetenz", er kann also von sich aus festle-i gen, welche Ab-i gaben aus-" schließliche oder gemeinschaftliche Bundesabgaben sind und welche in die Zuständigkeit der Länder oder der Gemeinden fallen -ein Mißstand, den der Budgetfachmann Gerhard Lehner (Wirtschaftsforschungsinstitut) schon vor zehn Jahren und seither wiederholt kritisierte. Die Fachleute der Studie empfehlen deshalb, den Ländern mehr Eigenverantwortung bei der Festsetzung von Abgaben zu übertragen. Ihr „Steuererfindungsrecht", das derzeit nur theoretisch besteht, sollte (wie schon in der Ersten Republik) in der Verfassung festgeschrieben sein.

Durch die wachsende Bedeutung des Umweltschutzes ergibt sich ferner die Frage, wie weit kann und soll dessen Finanzierung auch über den Finanzausgleich erfolgen und was haben Bund, Länder und Gemeinden künftig aus eigenem dazu beizutragen. So verursacht der öffentliche Nahverkehr den Ländern und vielen Gemeinden immer höhere Ausgaben; bei den Städten sind es schon rund fünf Milliarden im Jahr, die ihnen im Wege des Finanzausgleichs nur zu 37 Prozent abgegolten werden. Für den Rest müssen sie -meist unzulänglich - selbst aufkommen.

So hilft sich jetzt die Stadt Salzburg durch einen Nahverkehrsbeitrag zum Strompreis. Eine den Erfordernissen der Umweltpolitik entsprechende Lösung beim Finanzausgleich ist aber nicht in Sicht. Der Städtebund fordert deshalb, daß für eine grundlegend neue Finanzierung des Nahverkehrs über den Finanzausgleich zumindest ein Signal gesetzt werden sollte.

Der jetzt vereinbarte Finanzausgleich wird nur für drei Jahre (früher vier Jahre) gelten, also bis Ende 1995. Das hat seinen Grund in der Annahme, daß bis dahin Österreichs EG-Mitgliedschaft geregelt sein wird, mit all ihren Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen. Einige Schritte zur Anpassung wurden in der Steuerpolitik bereits getan. Legt man die derzeit geltenden Regelungen zugrunde, dann würde sich aus Beiträgen der Gebietskörperschaften an die EG und den Rückflüssen nach Österreich eine Netto-Zahlerposition unseres Landes von 13 Milliarden Schilling jährlich ergeben - ein Aufwand, der freilich durch die indirekten Wirkungen in der Wirtschaft (mehr Lieferungen und Leistungen, Zwang zur Rationalisierung, insgesamt höheres Wirtschaftswachstum) und durch sonstige positive Konsequenzen erheblich verringert, voraussichtlich sogar mehr als ausgeglichen werden kann.

Aber was heißt das zunächst für die Finanzen des Bundes, der Länder und der Gemeinden? Das wird sich hoffentlich im Laufe der Verhandlungen mit Brüssel besser absehen lassen.

Der Finanzausgleich ab 1996 wird zwangsläufig diese Konsequenzen berücksichtigen müssen. Die zuständigen Politiker werden also gut daran tun, im Zusammenwirken mit den Experten in der Beamtenschaft, bei den Sozialpartnern und in der Wissenschaft unverzüglich die Neugestaltung des Finanzausgleichs zu konstruieren. Denn es wäre geradezu peinlich, wenn man sich bis dahin wohl den EG-Erfordernissen angepaßt, aber die Reformempfehlungen des Beirates zur internen Strukturverbesserung des Finanzausgleichs mehr oder minder vernachlässigt hätte. „Besitzstandswahrung ist keine Antwort auf eine sich ändernde Welt", heißt es in der Studie. „Der Finanzausgleich muß der Bewältigung der Zukunft und darf nicht der Aufrechnung der Vergangenheit dienen." Der Autor ist freier Publizist.