Tarifkorrektur oder Steuerreform?

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Vor einer großen Steuerreform ist die Frage nach dem Umfang des Steuerstaates neu zu beantworten.

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Vor einer großen Steuerreform ist die Frage nach dem Umfang des Steuerstaates neu zu beantworten.

Steuerreformen wecken unterschiedlichste Erwartungen: während sich ein Wirtschaftsmagazin in Radio-Spots mit Tips gegen eine selbsterzeugte Steuerreform-Panik hervortut, wollen andere Medien die Reformkraft der Koalition an ihrer Steuersenkungskraft messen. Es empfiehlt sich aber, realistisch zu bleiben. Ein Netto-Budgetdefizit von rund 2,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes liegt zwar unter dem dreiprozentigen Maastricht-Plafond, ist aber für eine Phase der Hochkonjunktur - noch dazu in einem international labilen Umfeld - immer noch zu hoch. Es muß gerade in Zeiten historisch niedriger Inflation ein vorrangiges Ziel sein, den Staatshaushalt entschuldungsfähig zu machen und damit die Erblast für kommende Generationen zu vermindern.

Erst wenn von der Ausgabenseite her neue Spielräume frei werden, ist an eine reale Steuerentlastung zu denken, die über den Ausgleich der seit der letzten Tarifkorrektur 1994 bis 2000 auftretenden "kalten Progression" in Höhe von etwa acht Milliarden Schilling hinausgeht.

Addiert man dazu die Kosten des über Anstoß durch das Höchstgericht von Familienminister Bartenstein initiierten Familienpaketes in Höhe von zwölf Milliarden Schilling, so ergibt sich ein Gesamtplafond von 20 Milliarden Schilling für die kommende Reformstufe. Jeder darüber hinausgehende, verteilungswirksame Schritt müßte redlicherweise durch konkrete Einsparungsvorschläge begleitet werden.

Nun geht es aber um mehr als familienpolitische Innovationen und Tarifkorrekturen. Mit der Steuerreform werden weitergehende Erwartungen verknüpft, die auf Fortsetzung der international beachteten Reformen der Jahre 1988 bis 1994 zielen. Wenn wir auch dazu tendieren, politische Erfolge rasch abzuhaken, lohnt doch ein kurzer Blick auf Beispiele für das in diesem Zeitraum Erreichte: Senkung des Eingangssteuersatzes auf zehn Prozent sowie des Spitzensteuersatzes von 62 auf 50 Prozent, in der Körperschaftssteuer Übergang von einem progressiven Tarif (bis zu 55 Prozent) auf einen einheitlichen Satz von 34 Prozent, was bei gleichzeitiger Abschaffung von Ausnahmeregelungen das Körperschaftssteueraufkommen erhöht hat; die in vielen deutschen Sonntagsreden als vorbildlich erwähnte Endbesteuerung von Kapitalerträgen in Form einer 25prozentigen Quellensteuer, die Abschaffung von Gewerbesteuer und Vermögenssteuer; allerdings auch die Umschichtung von der Lohnsummen- zur immer noch auf den Arbeitskosten als Bemessungsgrundlage beruhenden Kommunalsteuer. Alles in allem laut dem jüngsten OECD-Bericht "beträchtliche Fortschritte".

Weniger systematisch war die Umsetzung der unter jeweils großem Zeitdruck entstandenen Sparpakete. Sie ermöglichten zwar die Einhaltung, ja sogar teilweise Übererfüllung der für den Euro notwendigen Budgetziele, waren aber von etlichen Kunstfehlern begleitet, wie etwa der nachträglichen Umdeutung von Steuergesetzen mit Hilfe verfassungsgesetzlicher Krücken. Nun soll die bewährte Steuerreform-Kommission durch unparteiliche Versachlichung der Diskussion wieder an alte Reformerfolge anknüpfen.

Mit der zunehmenden Internationalisierung der wirtschaftlichen Spielregeln haben sich die Rahmenbedingungen spätestens mit dem EU-Beitritt entscheidend geändert. Ein innereuropäischer Steuersenkungswettlauf im Bereich der Unternehmens- und Kapitalertragsbesteuerung kann realistischerweise nur mehr durch eine EU-weite Abstimmung steuerlicher Mindeststandards verhindert werden. Die jüngste Steuerstudie des Instituts für Höhere Studien (IHS) verweist auf ähnlich enge Grenzen einer ökologisch motivierten Steuerpolitik. Beide Themen müssen deshalb gerade auch während des österreichischen EU-Vorsitzes auf der europäischen Bühne vorangetrieben werden.

Wenn sich aber die mobilen Produktionsfaktoren Kapital und Energie für eine kurzfristig wirksame nationale Entlastungsoffensive zugunsten des weniger mobilen und daher steuerlich exponierten Faktors Arbeit nicht eignen, gilt es andere, autonome Gestaltungsmöglichkeiten zu nützen, von denen es immer noch erstaunlich viele gibt.

So wäre es beispielsweise beschäftigungspolitisch lohnend, eine bisher zu wenig beachtete Tarif-Falle in den unteren Einkommensstufen zu beseitigen, mit der Niedrigverdiener durch den Verlust von sozialen Unterstützungen bei Vorrücken in höhere Verdienststufen einer manchmal 100prozentigen Grenzbesteuerung unterzogen werden. In seinem lesenswerten Konzept für ein gerechtes Steuersystem verweist ein hochrangiges Autorenteam der Kammer der Wirtschaftstreuhänder darauf, daß mit der derzeitigen Systematik der Beihilfenberechnung in bestimmten Fällen ein 320.000 Schilling Verdienender jenem mit 170.000 Schilling Jahreseinkommen im Nettoeinkommen praktisch gleichgestellt ist - der gesamte Mehrverdienst wird ihm durch Beihilfenentfall und Besteuerung entzogen. Ein derartiges System ist nicht nur leistungsfeindlich, es belohnt Nichtarbeit und - so das IHS in zurückhaltender Wissenschaftssprache - "entfaltet kontraproduktive Beschäftigungswirkungen".

Auch sollte, wenn von der Entlastung des Faktors Arbeit die Rede ist, nicht ausschließlich die unselbständige Erwerbstätigkeit im Mittelpunkt stehen. Eine Reihe von systematischen Verzerrungen der Besteuerung benachteiligt nämlich Selbständigkeit und führt damit zu einem übergroßen Andrang auf dem Arbeitsmarkt. Allein der Lohnsteuer-Vorteil des 13. und 14. Bezugs addiert sich über die Lebensarbeitszeit eines Durchschnittsverdieners mit 280.000 Schilling Bruttoeinkommen zu einem Vermögensvorteil nach 40 Jahren Aktivzeit von 1,34 Millionen Schilling. Bei allem Verständnis für eine realpolitisch gerade in diesem Punkt gut begründbare Reform-Unlust: diese Asymmetrie zu Lasten der Selbständigen wird nicht auf Dauer haltbar sein.

Beschäftigungswirksam ist auch der steuerliche Umgang mit Personen- und Kapitalgesellschaften. Während größere Kapitalgesellschaften einer im internationalen Vergleich attraktiven Besteuerung unterliegen, fehlen dem Mittelstand und Neugründern vergleichbare Möglichkeiten. Da die Körperschaftssteuer wesentlich niedriger ist als der Spitzensatz der Einkommensteuer, sind mittelständische Personengesellschaften beim nicht entnommenen Gewinn nach wie vor systematisch benachteiligt. Auch die noch immer gegebene Benachteiligung von Eigenkapitalbildung gegenüber der Finanzierung durch Fremdkapital sollte auf der Vorschlagsliste der Steuerreformkommission stehen.

Reformbedarf besteht auch im Bereich der gerechteren Besteuerung von Kapitaleinkünften. Der wertschöpfende und arbeitschaffende Einsatz von (Risiko-)Kapital sollte gegenüber risikoloser Endbesteuerung oder gar Steuerfreiheit (Stiftungen) nicht benachteiligt sein. Ziel ist die Steuerung der Kapitalressourcen in Richtung unternehmerischer Verwendung - und damit die Stärkung von Realkapital gegenüber reinem Finanzkapital.

Letztlich steht hinter der Steuerreform die Frage nach den künftigen Erwartungen an Umfang und Leistbarkeit der Staatsaufgaben. Substantielle Entlastungen des Faktors Arbeit - jedes Prozent Absenkung der Lohnnebenkosten bedürfte einer Umschichtung von 8,5 Milliarden Schilling auf andere Bemessungsgrundlagen - werden nämlich nur durch eine grundlegende Reform der Staatsaufgaben und der Sozialversicherungssysteme finanzierbar sein.

Die Veränderung der Ausgabenstrukturen muß bei den Aufgaben einsetzen. Von der Wohnbauförderung über grundlegende Vereinfachungen bei den Sozialversicherungsträgern, von überzogenen Föderalismus-Kosten bis zur Verwaltungsreform ("New public management").

Weil ein Generalumbau des öffentlichen Sektors aber zunächst auch Verlierer hätte, muß er langfristig geplant und von einer breiten öffentlichen Diskussion begleitet sein. Das wird sich vor den nächsten Wahlen nicht mehr ausgehen, zumal auch die Bundesländer über einen neu zu verhandelnden Finanzausgleich mit an den Tisch gehören. Für eine "kleine" Steuerreform mit Familienpaket und realistischer Tarifkorrektur sollte die Zeit aber noch reichen.

Der Autor ist Mitglied des Vorstandes der Investkredit.

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