Causa Pilnacek: Beamten-Kaiser war einmal

Mit ein Grund für diese Blockadehaltung war, „dass ich in meiner vorherigen Position als Staatssekretär im Bundeskanzleramt das Sparpaket zu Lasten aller Beamten verhandelt habe“, erklärt Einem die damalige Gemengelage. „Jetzt kommt ein Minister ins Haus, der sich als Staatssekretär bemüht hat, den blühenden Baum des Innenministeriums in einen Kaktus zu verwandeln“, begrüßte der Generaldirektor seinen neuen Chef. Einem: „Ich habe das anfangs sogar witzig gefunden – ein Beamter, der sich gegenüber dem Minister so einen Scherz erlaubt, das spricht für ihn.“ Doch der Witz war ernst gemeint und der zynische Beginn eines unlustigen Gegeneinanders, dass Einem nach vielen Jahren Abstand so zusammenfasst: „Wenn der Generaldirektor für Innere Sicherheit den Anspruch hat, dass er das Haus führt, dann wird es mühsam.“

Eduard von Bauernfeld, der Hausdichter des Wiener Burgtheaters, reimte zu Metternichs Zeiten: „Zittre, du großes Österreich, / Vor deinen kleinen Beamten!“ Und vor den großen Beamten? Vor den Sektionschefs, den ranghöchsten Beamten in einem Ministerium, denen Franz Werfel und Robert Musil sogar zu literarischen Ehren verhalfen? Gibt es das Zittern vor den „Beamten - Kaisern“ in den Ministerien bis heute? Die mediale Beschreibung der großen Sturzhöhe des suspendierten Sektionschefs im Justizministerium, Christian Pilnacek, bei der kein Bericht ohne die Zuschreibung „der (einst) mächtige Sektionschef“ auskommt, deutet in dieser Richtung.

„Lange Zeit waren sie die wahren Mandarine in unserem Regierungssystem, direkt und nur dem Minister unterstellt, nahezu allmächtig in ihrem Wirkungsbereich, beeindruckende Persönlichkeiten, die auch ihre gesellschaftliche Stellung im Sozial- und Kulturleben der Stadt behaupteten“, schreibt Manfred Matzka in seinem Buch „Hofräte, Einflüsterer, Spindoktoren“. Das auf einen Sektionschef gemünzte Bonmot, der gesagt haben sollen: ,,Es ist mir eigentlich egal, wer unter mir Minister ist“, hält Matzka allerdings für falsch: „Kein tatsächlich einflussreicher Spitzenbeamter würde je so etwas sagen und kein Minister würde so etwas dulden.“

„Deppert sterben lassen“

Matzka muss es wissen. 22 Jahre war er Sektionschef, fünf Jahre Kabinettschef, diente acht Ministern und sieben Bundeskanzlern. Die einstige Machtfülle von Sektionschefs sieht Matzka mittlerweile durch zwei Entwicklungen beschnitten: Zum einen wurden in den „letzten zwei Jahrzehnten die Ministerbüros stark vergrößert“, sagt er im FURCHE Gespräch, „das hat die Tendenz verstärkt, in die Häuser hinein zu regieren, was den Gestaltungsraum der Verwaltungsspitze deutlich kleiner macht“. Zum anderen wurden zwischen den Ministern und Sektionschefs die Generalsekretäre als „politische Beamte“ installiert. Matzka: „Das Einziehen einer politischen Spitze in der Beamtenschaft ist ein Fremdkörper im österreichischen System, und es passt auch nicht zusammen.“ Hinzu kommt, nennt Matzka eine weitere Umwälzung, dass sehr viele Spitzenpositionen in der Verwaltung von ehemaligen Kabinettsmitarbeitern besetzt werden: „Das tut dem System auch nicht gut, denn die sind es eigentlich gewohnt, nach der Politik zu tanzen, egal ob es rechtlich richtig ist oder nicht.“ Der fehlende Widerstand gegen falschen politischen Willen sei auch durch das mangelnde Fachwissen dieser Quereinsteiger begründet. Matzka: „Weil sie es nicht wissen, nicht können, nicht verstehen und weil sie aus ihrer Sektion heraus, in die sie als Fremdkörper eingesetzt wurden, keine Unterstützung kriegen.“ In den Fachabteilungen der Ministerien wäre zwar die Expertise vorhanden, „aber die lassen sie deppert sterben, denn warum sollen sie denen helfen, die ihnen die Karriere vermasselt haben“.

„Das Dienen ist es doch, das dem Beamten gemäß ist“, lässt Alfred Noll in seiner Parabel-Erzählung „Kannitz“ (Czernin Verlag, 2011) den gleichnamigen Spitzenbeamten in der Zeit der Ersten Republik sagen: „Ein Beamter hat überhaupt keine andere Aufgabe, als zu dienen, dem Gesetz zu dienen. Ich habe immer getan, was mir als Aufgabe übertragen war, und in allen mir erinnerlichen Fällen war das Gesetz meine einzige Richtschnur.“ Dieses Berufsethos, das mit Eigenschaften wie Pflichttreue, Objektivität, Unparteilichkeit und Genauigkeit korrespondiert und die Noll der Hauptfigur seiner Erzählung zuspricht, sieht der Rechtsanwalt und Universitätsdozent für Öffentliches Recht und Rechtslehre heute in Erosion begriffen: „Wir erleben einen Paradigmenwechsel, was das Selbstverständnis von Spitzenbeamten betrifft, der dadurch zustande gekommen ist, dass es Sektionschefs nur mehr mit befristeten Verträgen gibt“. Das führe dazu, „dass sich die obersten Beamten der Politik andienen, weil sie auf die Verlängerung ihrer Verträge schielen.“ Die Verkürzung der Verträge ändere das Rollenverständnis von Spitzenbeamten, sagt Noll: „Während man früher aufgrund seines Fachverstands und seiner bürokratischen Erfahrung heraus das gemacht hat, was man für richtig empfand, hat sich das jetzt gewandelt und – ich sage es zugespitzt – ein Opportunismus gegenüber der Politik eingeschlichen, der den noch aus der k. u. k - Zeit stammenden Beamtenethos obsolet gemacht hat. Für Beförderung oder Beständigkeit der Position ist nicht mehr Fachverstand wichtig, sondern die Gefälligkeit gegenüber dem Ministerkabinett.“

Politik in Gummistiefeln

So wie Matzka kritisiert auch Noll die immer größer aufgeblasenen Kabinette inklusive der Generalsekretäre, die zu einer Politisierung der täglichen bürokratischen Arbeit führen. „Die Politik zieht sich viel zu oft die Gummistiefeln an und steigt in das operative Geschäft ein“, zeichnet Matzka das dafür passende Bild: „Die Verwaltung kommt dann in ihrer Rolle zu kurz und weil sie sieht, dass sie politisch ein starkes Backing braucht, dient sie sich an oder mischt sich politisch ein – und dann entstehen Chats, zu Dingen, wo man eigentlich nichts zu chatten hat.“

Auch die Schwierigkeiten rund um die Organisation der Corona-Bekämpfung seien zum Gutteil auf diese Phänomene zurückzuführen, sagt Matzka. Aber aus Krisen könne man immer gut lernen, ist der Sektionschef a.D. überzeugt und plädiert für mehr Professionalisierung: „Das ist nicht auf alle Ewigkeit vermurkst. Noch ist der Leidensdruck nicht groß genug, aber er steigt und man wird wieder erkennen, dass das nicht das Beste für die Funktionsfähigkeit des Staates ist.“

Neben den Schwierigkeiten mit „seinem“ Generaldirektor für öffentliche Sicherheit, machte Minister Einem grundsätzlich positive Erfahrungen: „Die Beamten und Spitzenbeamten eines Hauses arbeiten lieber unter einem erfolgreichen Minister als unter einem erfolglosen. Und sie tragen gerne dazu bei, dass das Ganze ein Erfolg ist.“ Damit das gelinge, sagt Einem, „muss man die Spitzen regelmäßig um sich versammeln und sie aktiv einbeziehen“.

So lud Einem, als in der Zeit der Briefbomben-Attentate die politischen Wogen hochgingen, den Chef der niederösterreichischen Kriminalabteilung ein, bei Nationalratssitzungen hinter der Regierungsbank Platz zu nehmen: „Damit er sich selbst ein Bild machte, was politisch abgeht und sehen konnte, die Angriffe kommen von woanders her und der Minister auf seiner Seite steht – der war dann gewonnen.“

Als Wissenschaftsminister hatte Einem als Sektionschef „einen alten Fuchs“ zum Visavis: „Der wusste sehr gut Bescheid und hatte sehr starke eigene Meinungen. Dem hätte man nichts einfach anschaffen können. Der hat implizit verlangt, dass man sich inhaltlich mit ihm auseinandersetzen und ihn gewinnen musste.“ Aber dann, sagt Einem, „war das ein echtes Vergnügen, mit diesem und anderen Spitzenbeamten zusammenzuarbeiten – die alle Vorzüge von österreichischen Beamten in sich vereinten“.