Fehler im System

Das nach dem Umlageverfahren funktionierende österreichische Pen-sionssystem erlaubte es den Sozialpolitikern jahrzehntelang, Leistungsversprechen abzugeben, deren Unfinanzierbarkeit noch immer nicht ins Bewußtsein der breiten Öffentlichkeit gedrungen Ist.

Der Wohlfahrtsstaat scheitert an der Unfinanzierbarkeit.” Diese schlichte Feststellung, die Franz Kohmaier im Vorwort seines jüngsten Werks ”Pension in Not” trifft, zieht sich wie ein roter Faden durch das gesamte Buch. Kohmaier greift dabei weit über eine reine Analyse des österreichischen Pensionssystems hinaus, ihm geht es mehr noch um die Darstellung der ökonomischen aber auch der psychologischen und moralischen Konse-guenzen, die der jahrzehntelang vorangetriebene Umbau eines Sozialstaates in einen Wohlfahrtsstaat in den Brieftaschen, Hirnen und Herzen der Staatsbürger hinterlassen hat.

Noch immer, so kritisiert Kohmaier, werde den Österreichern vorgegaukelt, ihre Pensionen seien gesichert. Die sogenannte Pensionsgarantie, also die Sicherheit, seinen Lebensstandard beim Übergang in den Ruhestand für die gesamte Zeit des Pensionsbezugs zu erhalten, findet sich etwa in der Präambel des ASVG-Ge-setzes aus dem Jahr 1956. Verstärkt wurde diese Pensionsgarantie später um die Pensionsdynamik: Den Pensionisten soll nicht nur die Preissteigerung abgegolten werden, sie sollen auch am Wachstum des Bruttoinlandsproduktes- zudem sie im Ruhestand natürlich nichts mehr beitrugen - teilhaben. Erst seit kurzer Zeit mehren sich die Zweifel an solchen Versprechen. Denn, so merkt Kohmaier an, ein Pensionssystem müsse langfristig gesehen werden, das heißt auf eine Zeitdauer von fast 70 Jahren angelegt sein: 40 Jahre, in denen der Versicherte seine Beiträge zahlt und 30 Jahre, in denen er hofft, seine Pension im versprochenen Ausmaß zu erhalten. Unser Pensionssystem funktioniert nach dem Umlagesystem. In einem solchen System erhalten die jeweils Erwerbstätigen durch ihre Beiträge die jeweils ”Alten” direkt. Jeder Beitrag wird sofort für die Finanzierung der fälligen Pensionen verwendet. Das System lebt vom Vertrauen, daß die nächste Generation bereit und in der Lage sein wird, diese Last auf sich zu nehmen.

Dieses Umlagesystem weist durchaus einige Vorzüge auf: So ist es katastrophensicher -selbst als nach dem 2. Welt-

krieg alles in Trümmern lag, konnten die Pensionen ausbezahlt werden -, relativ inflationssicher, vor allem aber ist es politisch attraktiv - für jene Politiker, deren geistiger Horizont vom nächsten Wahltermin eingegrenzt wird. Gerade deshalb ist ein Umlagesystem aber auch politisch manipulierbar. Man kann wesentlich mehr versprechen als das System leisten kann, da die Einlösung der Versprechungen oft erst nach 30 Jahren erfolgen muß. Die Beitragszahler haben nie das Gefühl, für sich selbst zu sorgen. Die Alternative zum Umlagesystem ist das Kapitaldeckungssystem. Dabei ist das Verhältnis der Leistung zur Gegenleistung durch die Versicherungsmathematik und den realen Kapitalmarktzinsfuß bestimmt. Jeder zukünftige Anspruch muß durch einen vorhandenen Kapitalstock gedeckt sein, Die Einführung eines solchen Deckungssystems wäre 1956 nicht in Frage gekommen, weil Millionen von Menschen zu versorgen waren, deren Beiträge -hätte es ein solches System vor dem Krieg gegeben - verloren gewesen wären. Der Neuaufbau eines solchen Systems benötigt aber mindestens 15 Jahre, ehe überhaupt nennenswerte Leistungen anfallen. Bis ein solches System seinen Gleichgewichtszustand erreicht, also der Zugang an Neupensionen der Höhe und Struktur nach dem Abgang durch Todesfälle entspricht, vergehen die angesprochenen 40 Jahre. Man spricht in diesem Fall des versicherungsmathematischen Gleichgewichtszustandes von einem Reifegrad des Systems von 100.

Da kam das Umlagesystem den Politikern schon gelegener. Ein solches mußte nämlich nicht mit einem Reifegrad von 100 starten. Wäre das der Fall gewesen, hätte man Pensionsbeiträge einheben müssen, die dem Beitrags-Leistungs-Verhält-nis entsprochen hätten. Ein solches System wäre aber politisch ebenfalls nicht zu verkaufen gewesen. Stattdessen schuf man durch die nur teilweise Anerkennung von Altansprüchen durch Pauschalbeträge eine Startphase mit einem niedrigen Reifegrad des Systems. Durch die stark steigende Beschäftigung stieg auch die Zahl der Beitragszahler von damals 1,3 Millionen auf 3,1 Millionen. Dadurch verlängerten sich die Illusionen der Startphase. Erst wenn auch das

Umlagesystem seinen vollen Reifegrad erreicht - voraussichtlich in 20 Jahren - wird sich herausstellen, daß es auch nicht mehr kann, als das Kapitaldeckungssystem. Genau das der Bevölkerung einzureden, ist aber in der Vergangenheit den Sozialpolitikern gelungen. Die vollen Kassen in der Einführungsphase des Umlageverfahrens verführten nämlich zu einer ungehemmten Vertei-lungs- und Versprechungspolitik, die - man betrachte nur die sogenannte ”Sozialoffensive” des Sozialministers in der vergangenen Legislaturperiode -noch immer anhält. Die Überlegenheit des Umlagesystems war jedenfalls immer nur eine politische, denn immerhin erlaubt es, solange der Reifegrad noch nicht 100 erreicht, mehr an Leistungen zu versprechen und auszuzahlen, als im Gleichgewichtszustand.

Das Umlagesystem setzt jedenfalls voraus, daß immer genügend Kinder vorhanden sind, das System zu erhalten. 1956 startete das österreichische Pensionssystem mit einem Beitragssatz von 11% und Pensionsversprechungen von bis zu 80% brutto. ”Wir müssen zur Kenntnis nehmen, daß selbst Mitbürger, die gelernt haben, allen Wunderversprechungen zu mißtrauen, unkritisch diese utopischen Versprechungen ernst genommen haben”, schreibt Kohmaier. Daß mit 11% Beitrag nicht 80% Pension zu finanzieren ist, hätte seiner Ansicht nach bereits damals jedem mit Hausverstand gesegneten Österreicher auffallen müssen. Das Umlagesystem gestattete es aber, der Bevölkerung Geschenke zu versprechen, die kurzfristig nichts kosten. Im Pensionssystem werden solche ungedeckten Wechsel eben nach 30 Jahren fällig. Enden wird das Pensionssystem, sagt wiederum Kohmaier, bei einem Beitragssatz von 40% und einem Pensionsniveau von deutlich unter 60%. Die leichtfertig ausgestellten Wechsel müssen - spät zwar, dafür aber umso teurereingelöst werden.

Theoretisch, so Buchautor Kohmaier, müsse das Umlageverfahren nie unfinanzierbar werden. Nachdem alles, was die aus dem Erwerbsleben Ausgeschiedenen an Pensionen, Gesundheitsleistungen, Pflege usw. erhalten, jeweils von den Erwerbstätigen in Form von Beiträgen oder Steuern aufge-

bracht wird, könne man bei höheren notwendigen Leistungen eben immer höhere Beiträge und Steuern einheben. Die Frage dabei ist nur: Wie hohe Abzüge lassen sich die jeweils ”Jungen” gefallen? Der Wohlfahrtsstaat beruht auf der Annahme, daß der Bürger einsieht, daß Steuern, Abgaben, Sozialversicherungsbeiträge usw. notwendig sind und mehr oder weniger murrend auch bereit ist, diese zu leisten. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, daß die Summe aller Abgaben, egal ob sie nun als Steuern oder Sozialversicherungsbeiträge kassiert werden, eine bestimmte Zumutbarkeits-grenze nicht überschreiten darf. Das Beispiel Schwedens führt uns drastisch vor Augen, daß Grenzsteuersätze von weit jenseits der 50% es für den Bürger lohnender erscheinen lassen, im Bereich der^teuerver-meidung kreativ zu werden, als das Einkommen und somit den gesamten Wohlstand zu steigern. Für Österreich, das zeigt eine Studie der Sozialpartner, hieße die Finanzierbarkeit des Systems langfristig sicherzustellen, die Beiträge fast zu verdoppeln. Ob angesichts dieser Perspektiven der „ungeschriebene Generationenvertrag”, also der Umstand, daß sich die Ansprüche der jetzigen Beitragszahler an Kleinkinder und Ungeborene richten, noch hält, darf bezweifelt werden.

Die entscheidende Ursache, für die bevorstehende Unfinanzierbarkeit der Pensionsversicherung ist die steigende Lebenserwartung. Und mit ihr wächst naturgemäß die Zeit des Pensionsbezugs. Lag die Lebenserwartung eines 60jährigen Mannes 1980 bei 164 Jahren, so sind es 1995 bereits 18,2 Jahre. Im Jahr 2010, also dann wenn sich das Manko der geburtenschwachen Jahrgänge unübersehbar auf das Beitragsaufkommen auswirken wird, werden es voraussichtlich 20 Jahre sein. Eine 60jährige Frau hatte 1980 eine Lebenserwartung von 204 Jahren, heute sind es 22,5 Jahre und 2010 werden es 24 Jahre sein. Warum, so fragt Kohmaier, könnte man diesen doch so erfreulichen Gesichtspunkt gegenüber den Pen-sionsanspruchsberechtigten nicht besonders herausstreichen? Nämlich als Argument dafür, daß die unter anderen demografischen Voraussetzungen abgegebenen Leistungsversprechen heute eben zurückgenommen werden

müssen. Neben der steigenden Lebenserwartung wirkt sich auch die sinkende Geburtenrate fatal auf das Pensionssystem aus. Waren 1963 etwa 135.000 Geburten zu verzeichnen, so sank der Wert 1990 auf etwa 90.000. Im Jahr 2010 sind dann nur mehr rund 77.000 Geburten zu erwarten. Aus dieser demografischen Entwicklung läßt sich das zu erwartende Verhältnis der über 60jährigen zu den 20- bis 60jährigen (Erwerbstätigen) - Kohmaier spricht von der ”Altlastenquote” - errechnen. Der kurzfristig orientierte Sozialpolitiker darf sich dabei beruhigt fühlen: Diese Quote verläuft auch in den nächsten Jahren noch relativ günstig. Noch bis zum Jahr 2000 treten geburtenstarke Jahrgänge ins Berufsleben ein. Josef Hesoun kann also, selbst wenn er einen Beitragszahler ins Ausland vertreiben sollte, ruhig die Pensionen bis zum Jahr 2010 garantieren. Da aber jede Pensionsreform eine Vorlaufzeit benötigt, mindestens 15 Jahre, sagt Kohmaier, besser wären 20 Jahre, ist es schon jetzt hoch an der Zeit endlich zu handeln.

Der wesentliche Vorzug des Kapitaldeckungsverfahrens besteht hingegen darin, daß es von der demografischen Entwicklung unabhängig ist. Es fördert darüber hinaus den Sparwillen des einzelnen dadurch, daß jeder im Prinzip für sich selbst spart. Ein Kapitaldeckungssystem stellt aber, wie Kohmaier unter Berufung auf das Beispiel der Schweiz darstellt, eine Art Versicherungsschutz gegen Inflationspolitik dar. Es kann nur mit einer stabilen Währung funktionieren. Inflationsraten sind kein Naturereignis, sie sind das Ergebnis wirtschaftspolitischer Vorgaben. Verschärft wird die ganze Problematik nämlich darüber hinaus durch ein immer späteres Berufseintrittsalter bedingt durch längere Ausbildungszeiten und ein immer früheres Pensionsantrittsalter. Das gesetzliche Pensionsalter - 65 Jahre für Männer, 60 Jahre für Frauen - steht längst nur mehr auf dem Papier.

Inzwischen liegt das durchschnittliche Pensionsantrittsalter der Männer bei 58, der Frauen bei 57,5 Jahren. Daß die Möglichkeit nach einer Versicherungsdauer von 35 Jahren in Frühpension zu gehen, einen der größten Sargnägel des Pensionssystems darstellt, beweist ein internationaler Vergleich der Erwerbsquoten der

60- bis 64jährigen. Sie ist nirgendwo so gering wie in Österreich.

Was ist also die Alternative zur Horrorvision des ”Taschengeldstaats”, der seinen Bürgern neben der Sorge um ihr Dasein auch die dazu notwendigen finanziellen Mittel abnimmt, und ihnen den verbleibenen - kleinen - Teil ihres Verdienstes zur freien Verfügung überläßt. Es kann nur ein Sozialstaat sein, der seine segensreiche Wirkungskraft nur auf jene beschränkt, die ohne Verschulden in eine Notlage geraten. Grundsätzlich gilt es aber wieder auf jenen Standpunkt zurückzukommen, daß zunächst jeder selbst für sein Wohlbefinden und auch seine Altersversorgung zuständig ist. Gefährlich für den Sozialstaat ist nicht jener von manchen als ”Sozialabbau” bezeichnete Illusionsabbau, der notwendigerweise stattfinden muß, sondern das dynamische Wachstum übernommener Verpflichtungen - etwa der Pensionen -das die Finanzierbarkeit anderer, sicher teilweise wichtigerer sozialer Anliegen, aus Geldmangel verhindert.

Der Lösungsansatz, den Kohmaier für die Pensionsproblematik anbietet, ist ein Mehrsäulenmodell. Die erste Säule bleibt dabei jene der gesetzlichen Altersvorsorge. Unter der Voraussetzung, daß eine Erhöhung des gegebenen Beitragssatzes nicht mehr zumutbar ist, wäre damit - vorausgesetzt auch die Maßnahmen zur Erhöhung des faktischen Pensionsantrittsalters greifen - ein Pensionsniveau von knapp 50% abzudecken. Alles was darüber liegt, muß über die Eigenvorsorge abgedeckt werden. Diese gliedert sich in die nach dem Deckungssystem aufgebauten Säulen 2 und 3, die betriebliche und die individuelle Altersvorsorge. Gelingen kann der Übergang auf dieses neue System aber nur, wenn gewisse Härten in Kauf genommen werden. Konkret müßte ein Pensionseintritt vor dem 65. (Männer) bzw. 60. Lebensjahr (Frauen) mit einem Malus verbunden werden. Hand in Hand mit den stufenweisen Leistungskürzungen muß der Aufbau eines Deckungssystems gehen, Alle Jüngeren würden durch den Übergang auf ein Mehrsäulenmodell letztlich gewinnen. Zum Ausgleich für die beschränkte Leistungsfähigkeit eines Deckungssystems in den ersten 15 Jahren sollten, nach dem Vorbild der Schweiz als dort Pensionskassen obligatorisch wurden, die langfristigen Beitragssätze der Jüngeren um eine Art Solidarbeitrag zur Finanzierung des Überganges für Ältere angehoben werden. Auch eine vierte Säule gibt es bei Kohmaier: ”Ruhestand war lange Zeit unbekannt”, schreibt der Autor, und propagiert für alle jene, denen es Spaß macht: Weiterarbeiten.